Forfatter: Anton Steen
| Artikkelen bygger på et pågående prosjekt «Bosetting av flyktninger: sentral styring og lokale vedtak». Materialet dekker kommuner som har fått anmodning og gjort vedtak om bosetting i perioden 1997–2007, og omfatter mellom 205 og 314 kommuner for ulike år. Kilder for data er IMDi, Statistisk sentralbyrå og Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste. Prosjektet er et samarbeid mellom Institutt for statsvitenskap / UiO og IMDi. |
Kommunen som integreringsarena
I tråd med den norske velferdsstatens vekt på lokalt selvstyre bestemmer kommunene selv om de vil ta imot flyktninger, og hvor mange de ønsker å bosette. I perioder hvor asyltilstrømningen er stor og behovet for bosetting øker, kan kommunene være en flaskehals i bosettingsarbeidet. Staten har virkemidler, men de er indirekte. Økonomiske tilskudd som følger hver flyktning, utgjør til sammen store beløp som bevilges over statsbudsjettet hvert år. Den kommunale handlingsviljen kan bli påvirket gjennom dugnadsappeller og økonomiske gulrøtter, men kan ikke dirigeres. På den annen side, kan det hevdes, er den kommunale vetoretten en viktig side ved det lokale selvstyret. Kommunestyret tar den endelige beslutningen om eller hvor mange kommunen vil ta imot. Dermed aktiviseres lokaldemokratiet, og debatten bringer ofte opp fremmedskeptiske holdninger, men også velvilje og samfunnsansvar. Kommunestyret kan fungere som bremsekloss i statens bosettingspolitikk, men når bosetting står på sakskartet, kan det politiske lederskapet like gjerne gå foran med positivt vedtak og sette et legitimt stempel på bosettingen og dermed integreringen av ikke-vestlige innvandrere i lokalsamfunnet
Ut fra et styringsperspektiv er kommunene et problem i iverksettingsprosessen. Likevel, det er relativt få kommuner som sier tvert nei, de fleste tar imot flyktninger og mange alle de blir bedt om. Problemet er at antallet samlet sett blir lavere enn det IMDi ber om. Men når opinionen er negativ og kommunen likevel påtar seg forpliktelser, kan spørsmålet like gjerne stilles om hvorfor kommunene bosetter flyktninger i det hele tatt. Sett fra den enkelte kommunes synsvinkel ville det antakelig være mest politisk bekvemt ikke å ta imot flyktninger. Kommunepolitikerne står i et krysspress mellom to verdier: lokalsamfunnets vekt på tradisjon og stabilitet på den ene siden og velferdsstatens forventning om solidaritet og endring på den annen.
Hvor imøtekommende er kommunene?
Andelen av kommunene som ikke ønsker bosetting i det hele tatt, er ca. 10. prosent. En annen tiendedel blir aldri spurt om de vil ta imot flyktninger, ofte fordi de er små og geografisk isolerte. Over tid er det tydelig at flere kommuner som tar imot mange flyktninger, etter noen år tar en pause for så å komme tilbake. I de fleste årene blir anmodningene fra UDI og senere IMDi imøtekommet fullt ut fra et flertall av kommunene. I 1997 og 1998 følger over 80 prosent av kommunene opp anmodningen. Dette gjelder imidlertid ikke i årene 1999, 2000, 2001 og 2003, hvor bare mellom 22 prosent og 42 prosent av kommunene fulgte anmodningen helt. I årene 2004–2007 er det en tendens til mer medgjørlighet da 65–88 prosent av kommunene bosetter alle de blir bedt om, og i noen tilfeller enda flere.
Antallet bosettingsplasser kommunene blir anmodet om å opprette, varierer mye over tid og blir påvirket av lokale forhold og antallet som får oppholdstillatelse. I enkelte år hvor behovet for bosetting er lavt på grunn av liten flyktningtilstrømning, imøtekommer kommunene over 90 prosent av anmodningene. Dette var tilfelle i 1997–1998 og i 2004–2006. Men straks behovet for flere plasser øker, synker andelen vedtatte plasser meget klart. Det gjelder særlig i 1999 og i 2001, hvor det var en sterk økning i asylsøkertallet. Andel vedtatte plasser sank i disse årene til ca. 50 prosent av hva det var behov for. Men det er viktig å være oppmerksom på at når andelen vedtatte plasser synker i forhold til anmodningen i disse årene, økte antallet faktiske plasser. Kommunene strekker seg når behovet vokser, men ikke nok i forhold til plutselige topper i anmodningene. I år med stor økning blir det dermed opparbeidet et betydelig etterslep i bosettingen og et voksende press i asylmottakene. De sentrale myndighetene blir stilt overfor et kontinuerlig iverksettingsproblem, som i enkelte år kan være ganske akutt. Selv om mange kommuner følger opp, er hovedproblemet likevel at et relativt stort antall kommuner vedtar å bosette bare en del av hva de blir spurt om.
Den lokale opinionen – hvor kritisk?
Partiene i kommunestyrene må ta hensyn til folkemeningen. Etter de tre siste lokalvalgene ble det gjennomført intervjuer i et representativt utvalg av befolkningen i Kommune-Norge.1 Spørsmålet som ble stilt, var: «Bør kommunen jeg bor i, ta imot flere flyktninger og asylsøkere?» I 1999 var det 55 prosent, i 2003 68 prosent og i 2007 56 prosent som var helt eller delvis uenige. I 2007 var det bare 11 prosent som var helt enig i at flyktninger og asylsøkere var ønsket. Det er liten forskjell i folks holdninger i små, mellomstore og store kommuner. De utvilsomt fremmedskeptiske holdningene er et viktig bakteppe for å forstå hvordan de politiske partiene forholder seg til sentralmyndighetenes anmodninger om bosetting når dette kommer opp i landets kommunestyrer. Skepsis blant innbyggerne kan mobilisere til protest og påvirke de valgte representantene i kommunestyrene som fatter vedtakene. Dette gjelder særlig fordi ikke-vestlige innvandrere er synlige og at dette igjen kan gi en følelse av at «det norske» er under press og føre til økonomiske belastninger for kommunen. Men lokalpolitikerne kan også forme opinionen ved å vektlegge innvandring som nyttig for kommunen og riktig ut fra samfunnsansvar.
Hva påvirker bosettingsviljen?
Bosettingsviljen er her definert som vedtaket i kommunestyret om antall flyktninger kommunen vil ta imot, sett i forhold til innbyggertallet i kommunen. Dette sier noe om hvordan kommunene vurderer bosetting ut fra egne lokale forutsetninger. Et hovedargument i lokalpolitikken er hvor godt innvandrere fungerer i forhold til resten av befolkningen. Andelen nye bosatte vil ha direkte betydning for synligheten i lokalsamfunnet og kommunens kapasitet til å integrere. Dette vil forme folks oppfatninger og partienes beslutninger. Hva er det som virker inn på kommunestyrevedtaket? For å svare på dette, har vi studert kommuner som har fått anmodning om å bosette flyktninger i perioden 1997–2007 (les mer om datagrunnlaget i faktaboks).
Integreringstilskuddet viktig for kommunene
Tilskuddet som følger hver bosatt flyktning, er et betydelig beløp, og hele hensikten med virkemiddelet er at det skal være et økonomisk insentiv for kommunene. I kommuner med dårlig økonomi kan det bidra til positive bosettingsvedtak, mens stimuleringseffekten kan være mindre i økonomisk veldrevne kommuner. I årene fra 1999 til 2007, bortsett fra 2002 og 2003, er det klart at integreringstilskuddet har en positiv effekt på bosettingsvedtak. Det er tydelig at bosettingstilskuddet stimulerer til at kommunene vedtar at flyktninger skal komme. En forklaring på at virkningen av tilskuddet reduseres i årene 2002 og 2003, kan henge sammen med en sterk økning i tallet på asylsøkere akkurat da. Bosettingsviljen ser ut til å bli påvirket av det generelle mediebildet. Når media formidler et inntrykk av en «ny bølge av flyktninger», kan det politiske klimaet bli mer restriktivt og føre til at kommunene skjermer seg. Statstilskuddet kan dermed få mindre effekt under slike forhold, selv om myndighetene i slike år har ekstra stort behov for å stimulere til bosetting.
God kommuneøkonomi gir flere vedtak
En god kommuneøkonomi og ansatte som har som oppgave å legge til rette for bosetting, antas å trekke i retning av positive vedtak. Ressurssituasjonen i kommunen har som forventet en klar og positiv effekt på bosettingsvedtakene i alle årene. Det er åpenbart at kommuner med solid økonomi, ofte de mindre og mellomstore, bosetter forholdsvis mange i forhold til folketall i denne perioden.
Kommunens størrelse har ingen betydning
Det er vanlig å anta at dess større kommune og dess mer preg av bysamfunn, jo mer åpen vil kommunen være for bosetting. Men i perioden 1997–2007 har ikke størrelsen på kommunen noen selvstendig innvirkning. Byer med stor folkemengde, og som ofte har en høy innvandrerandel, har ikke en mer liberal bosettingspolitikk på dette området enn andre kommuner, snarere tvert imot. Nærhet til og erfaring med innvandrere i den kommunale politikken fører ikke til flere positive bosettingsvedtak. Det trenger ikke være utslag av politisk motvilje mot ikke-vestlige innvandrere. Større kommuner virker som magneter og fører ofte til sekundærinnvandring fra distriktskommunene. Dette skaper spesielle problemer, for eksempel å skaffe bolig i de store byene.
Arbeidsledighetens effekt er ikke som forventet
Arbeidsledighet og hvor mange flyktninger som mottar sosialhjelp, vil kunne ha betydning for bosettingsvedtakene. Dess større arbeidsledighet jo mer vil ny innvandring bli oppfattet som en mulig kostnad for kommunen. Konkurransen om jobbene vil bli større, og noen vil frykte økte utgifter til sosialhjelp. På den annen side kan bosetting føre til nye arbeidsplasser for innbyggerne knyttet til tilrettelegging og oppfølging av flyktninger med språkundervisning og arbeidstrening. Tesen om at arbeidsledighet fører til frykt for økte kostnader for kommunen og dermed fremmedskepsis, finner ikke støtte. Tvert om, for flere års vedkommende er det slik at arbeidsledighet har en positiv innvirkning på bosettingsvedtak. Det synes som om kommuner som sliter med sysselsettingen, heller ser på bosetting som en mulighet for tilskudd og ny yrkesaktivitet for lokalbefolkningen enn som kostnad og jobbkonkurranse.
Jo flere ikke-vestlige i kommunen, jo flere negative vedtak
Andelen ikke-vestlige innvandrere som allerede bor i kommunen, kan virke på to måter: dess større andel ikke-vestlige innvandrere fra tidligere, dess mer oppfattes de nye som et problem. På den annen side, en større andel ikke-vestlige innvandrere som allerede er etablert, kan føre til større aksept for annerledeshet og dermed større velvilje for nye etniske grupper. Data viser at jo større andel ikke-vestlige som bor i kommunen, dess flere negative bosettingsvedtak. Effekten er markert og signifikant i mange av årene. Her støttes tesen om at allerede mange ikke-vestlige innvandrere i en kommune kan føre til at ny innvandring blir oppfattet som en «kulturell trussel» og dermed ha negativ innvirkning på ny bosettingsvedtak.
Flyktninger som kostnad?
Argumentet om at flyktninger havner som en utgift på sosialbudsjettet, blir ofte hørt i debatten. Ikke-vestlige innvandrere er også rent faktisk overrepresentert blant sosialhjelpsbrukere. Men virker dette negativt inn på kommunenes bosettingsbeslutninger? Overraskende er det en positiv effekt av flyktningenes andel av sosialhjelpstilfellene på vedtakene i flere av årene, og det er ingen signifikante negative effekter i perioden. Dette tyder på at «flyktninger som kostnad» først og fremst er et retorisk argument i debatten og kan som sådan ha virkning på den politiske beslutningsprosessen. Men alt i alt ser det ikke ut til at kommuner med forholdsvis mange flyktninger som sosialklienter har noen tilbøyelighet til å være skeptiske til bosetting.
Et sterkt Frp gir færre bosatte flyktninger
Spørsmålet om bosetting av ikke-vestlige innvandrere har et stort potensial for partimarkering fordi virkningene i lokalsamfunnet blir spesielt synlige. Sammensetningen av kommunestyret antas derfor å ha innvirkning på bosettingsvedtakene. Fremskrittpartiet (Frp) har i mange år markert seg som sterkt kritisk i innvandringspolitikken og understreket at flere restriksjoner er nødvendig for å få til en bedre integrering. Kommunestyret er en egnet arena for å markere dette. Arbeiderpartiet, og særlig SV, har på det sentrale planet stått for en politikk som har uttrykt forståelse for bosetting av flyktninger. Man skulle derfor anta at i lokalpolitikken vil sosialistenes andel i kommunestyret virke positivt inn på bosettingsvedtak.
Det er en meget klar negativ effekt av Frp-representasjon i kommunestyret når det gjelder bosettingsvedtak. Jo sterkere Frp står i kommunestyret, dess færre blir bosatt. I kommunestyrer med store sosialistiske partier ville man forvente at kommunen påtar seg et tydeligere ansvar enn i kommunestyrene med et sterkt borgerlig innslag. Grunnleggende verdier om solidaritet og velferd kan påvirke de sosialistiske partiene lokalt til å bosette flyktninger. Her finner vi imidlertid en motsatt tendens. Dess sterkere sosialistiske partier står i kommunestyrene, dess færre blir bosatt. Den negative effekten er ikke kraftig, men i noen år tydelig nok. En forklaring kan være at særlig Arbeiderpartiet konkurrerer om de samme velgergruppene som Frp. Det viser at partiet på kommunenivå kan komme i møte lokale bekymringer knyttet til flere innvandrere i lokalsamfunnet. Men på tross av lokalpolitisk skepsis bosetter kommunene mange.
Det lokale lederskap – mellom fremmedskepsis og samfunnssolidaritet
Overføring av penger til kommuner som bosetter flyktninger, har en selvstendig positiv effekt som synes å være ganske sterk. Også kommunale budsjettressurser virker gunstig inn. Kostnadsfaktorene arbeidsledighet og sosiale utgifter har ingen negativ innvirkning på bosettingsvedtak. Motvilje kommer ikke primært av kostnadsbekymringer, men fra forestillinger om at bosetting er en «kulturell trussel». Det er åpenbart at andelen ikke-vestlige innvandrere spiller inn på en negativ måte. Og den sterkeste motviljen til å bosette kommer av de partipolitiske forholdene. Selv om det finnes unntak, er det samlet sett en slående tendens til at der hvor Frp står sterkt i kommunestyret, er kommunen mindre imøtekommende med å bosette flyktninger.
Men selv om det er betydelige motkrefter i kommunestyrene som springer ut av klare fremmedskeptiske holdninger blant innbyggerne, etterkommer likevel mange kommuner anmodningene fra IMDi. Det betyr at kommunale ledere som legger vekt på myndighetenes appeller om samfunnssolidaritet, ofte får det siste ordet på tvers av lokal motstand. Men solidaritet og dugnadsånd er ikke eneste drivkraft. Det er også opplagte kommunale egeninteresser i å motta statstilskuddet som følger bosettingen.
