Metodehandbok (nynorsk)

1. Innleiing

1.1 Forord

Første utgåve av denne metodehandboka er blitt til i samarbeid mellom Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi) og Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark. Fleire andre statsforvaltarar har også bidratt med innspel til metodehandboka. IMDi ønskjer å takke alle for bidraga.

IMDi har i utforminga av handboka sett på rettleiingar for tilsyn på andre rettsområde, og særleg Utdanningsdirektoratets metodehandbok for tilsyn etter barnehagelova og opplæringslova.

IMDi håper metodehandboka er nyttig for statsforvaltarane i gjennomføringa av tilsyna.

1.2 Verkeområdet til metodehandboka

Metodehandboka gjeld for tilsynet statsforvaltaren gjer med korleis kommunane oppfyller pliktene i lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringslova) og dei tilhøyrande forskriftene.

Metodehandboka gjeld vidare for tilsynet statsforvaltaren gjer etter den no oppheva lova om introduksjonsordning og norskopplæring for nytilkomne innvandrarar (introduksjonslova), i den grad det er aktuelt med tilsyn av korleis kommunane oppfyller pliktene overfor personar som er omfatta av overgangsreglane, jf. integreringsforskrifta § 72. Metodehandboka viser berre til integreringslova, men gjeld tilsvarande for introduksjonslova.

1.3 Overordna om metodehandboka

Tilsynsmetode er ein arbeidsmåte som skal sikre likebehandling og at statsforvaltaren gjennomfører tilsyna i samsvar med regelverket og krava til rettstryggleik.

Metodehandboka er generelt utforma, og statsforvaltaren skal følgje handboka i alle tilsyn uavhengig av tilsynstemaet. Metoden har tatt omsyn til at det er nødvendig med fleksibilitet når ein gjennomfører tilsyn, og det kjem klart fram kva delar som er valfrie, og kva delar statsforvaltaren må følgje. I eit tilsyn der det er tilstrekkeleg med skriftleg opplysing av saka, kan statsforvaltaren for eksempel sjå vekk frå den delen av metodehandboka som gjeld stadlege tilsynsbesøk.

Det er viktig at tilsynsmyndigheita får legitimitet frå kommunen si side. Eit vesentleg bidrag i den samanhengen er at dei som gjennomfører tilsynet, har eit høgt kunnskapsnivå på tilsynsområdet og dessutan innanfor tilsynsmetodikk, forvaltningsrett og kommunal og politisk administrativ organisering. Tilsynsmyndigheita må vidare ha god kjennskap til den aktuelle kommunen ein fører tilsyn med. Det er også viktig å vise innsikt i og respekt for det ansvaret og dei oppgåvene som kommunen skal ta hand om.

Metodehandboka skal bidra til at tilsynet blir gjennomført

• i samsvar med lovverket
• grundig og effektivt
• så likt som mogleg frå gong til gong

1.4 Formålet med tilsyn

Integreringslova gir nytilkomne innvandrarar rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Formålet med lova er at innvandrarar tidleg blir integrerte i det norske samfunnet og blir økonomisk sjølvstendige. Lova skal bidra til at innvandrarar får gode norskkunnskapar, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjonar og ei varig tilknyting til arbeidslivet. Kommunane har plikt til å sørgje for at nytilkomne innvandrarar får introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap i samsvar med lova og dei tilhøyrande forskriftene.

Brot på regelverket har konsekvensar for rettstryggleiken til deltakarane og kan få negative samfunnsmessige konsekvensar. Dersom ein ikkje oppfyller pliktene i lova, blir overgangen til arbeid eller utdanning forseinka, og det tar lengre tid før ein blir integrert og økonomisk sjølvstendig. Slike forseinkingar betyr vidare auka offentlege utgifter til nye tiltak eller anna offentleg støtte. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet får gevinst av dei ressursane som nytilkomne innvandrarar representerer.

Tilsynet statsforvaltaren gjer med korleis kommunane forvaltar integreringslova, skal kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene. Tilsynet bidrar dermed til å forhindre brot på regelverket, å styrkje rettstryggleiken til dei enkelte deltakarane og å redusere risikoen for negative samfunnsøkonomiske konsekvensar.

Tilsynet statsforvaltaren gjer, er berre eitt av fleire statlege verkemiddel som skal bidra til at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene. Kommunane får integreringstilskot og tilskot til norskopplæring som blant anna skal dekkje utgiftene kommunane har til å tilby introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Eit anna verkemiddel er høvet deltakarane har til å klage på enkeltvedtak til statsforvaltaren. Dialog og rettleiing er også viktige verkemiddel. Statsforvaltaren har eit generelt ansvar for å rettleie kommunane om lover, forskrifter og generell saksbehandling.

Tilskot, tilsyn, klagebehandling og rettleiing har det same overordna målet, nemleg etterleving av regelverket. All statleg verkemiddelbruk skal understøtte og forsterke andre verkemiddel. Statsforvaltaren bør vere bevisst på samanhengen mellom dei ulike verkemidla, og innrette tilsyna i samsvar med det.

1.5 Tilsynsheimelen til statsforvaltaren

Heimelen for at statsforvaltaren kan føre tilsyn, finst i integreringslova § 48. Statsforvaltaren kan føre tilsyn med korleis kommunane oppfyller pliktene etter kapitla 3 til 6 og §§ 39, 40, 43 og 50. Det betyr at statsforvaltaren kan føre tilsyn med

• tidleg kvalifisering (kapittel 3)
• introduksjonsprogram (kapittel 4)
• introduksjonsstønad (kapittel 5)
• opplæring i norsk og samfunnskunnskap (kapittel 6)
• kompetansekrav for lærarar (§ 39)
• forbod mot bruk av klesplagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet (§ 40)
• personregister og plikt til å registrere opplysingar (§ 43)
• samarbeid og samordning (§ 50)

Tilsynet omfattar også forskriftene som er knytte til desse lovføresegnene.

Integreringslova § 48 viser ikkje direkte til integreringslova kapittel 6A «midlertidige regler for personer som har fått oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 34». I brev av 19. juni 2023 (sjå vedlegg 5) seier Arbeids- og inkluderingsdepartementet følgande om tilsyn med integreringslova kapittel 6A

«Kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina etableres ikke av kapittel 6A, men av de øvrige kapitlene. […] De øvrige bestemmelsene i integreringsloven gjelder så langt det ikke er gjort unntak eller tilpasninger i kapittel 6A. […] Tilpasningene i kapittel 6A innebærer i hovedsak at pliktene for kommunene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. […] Ettersom kommunens plikter overfor fordrevne fra Ukraina uansett etableres av kapitler som omfattes av integreringsloven § 48, legger departementet til grunn at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene. Videre legger departementet til grunn at et tilsyn med kommunens oppfyllelse av pliktene etter integreringsloven, for eksempel det å sørge for introduksjonsprogram og opplæring i norsk, kan omfatte kravene som følger av bestemmelser i kapittel 6A. Dette fordi pliktene har et mindre omfang enn det som ville fulgt av det ordinære regelverket. Departementet antar at et selvstendig tilsyn kun med kapittel 6A er lite aktuelt på grunn av systematikken i loven. Et slikt tilsyn vil det ikke være hjemmel for etter integreringsloven.»

I tillegg er reglane i forvaltningslova om saksbehandling, informasjon og rettleiing, og reglane om enkeltvedtak, ein del av det lovgrunnlaget som blir trekt inn i tilsyna. Det går fram av  integreringslova § 46 første ledd at forvaltningslova gjeld med dei særreglane som er fastsette i integreringslova.

Det er viktig å vite om ei avgjerd etter integreringslova er eit enkeltvedtak eller ikkje, fordi mange av reglane i forvaltningslova berre gjeld i saker om enkeltvedtak. Integreringslova § 46 andre ledd inneheld ei – ikkje uttømmande – oversikt over kva avgjerder som skal reknast som enkeltvedtak.

1.6 Forholdet til kommunelova

Det følgjer av integreringslova § 48 andre ledd at statsforvaltaren skal føre tilsyn i samsvar med reglane i kommunelova kapittel 30.

Tilsynet statsforvaltaren fører, er eit lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova § 30-2. Det inneber at tilsynet skal vere ein kontroll av om verksemda og vedtaka i kommunen er i samsvar med pliktene som er pålagde i lov eller i medhald av lov.

Kommunelova § 30-3 gir statsforvaltaren rett til å be om opplysingar frå enkeltpersonar og organisasjonar, rett til innsyn i saksdokument og tilgjenge til kommunale institusjonar eller andre som utfører oppgåver på vegner av kommunen. Teieplikta er ikkje til hinder for dette. Statsforvaltaren kan berre be om opplysingar som er relevante og nødvendige for å vurdere om kommunen oppfyller krava i regelverket.

Vidare kan statsforvaltaren etter kommunelova § 30-4 gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med regelverket. Før statsforvaltaren vedtar pålegg om retting, skal statsforvaltaren vurdere verknadene for resten av verksemda til kommunen.

Kommunelova § 30-5 pålegg statsforvaltaren å gi kommunen eit førehandsvarsel før ein gjer vedtak med pålegg om retting, og gir også kommunen andre partsrettar etter forvaltningslova. Kommunen skal blant anna få høve til å uttale seg.

Det er kommunen som er ansvarleg for å forvalte introduksjonslova. Sjølv om kommunen nyttar andre til å utføre tenester, skal statsforvaltaren rette pålegg om retting til kommunen.

1.7 Samordning av tilsyn

Etter kommunelova § 30-6 har statsforvaltaren eit ansvar for å samordne dei statlege tilsyna med kommunane. Ansvaret gjeld både dei praktiske sidene ved tilsyn og bruken av reaksjonar.

Tilsyn krev ressursbruk for kommunane gjennom å samle inn og sende over dokumentasjon, delta i møte og intervju og drive etterarbeid med bakgrunn i tilsynsrapporten. Det er derfor viktig at statsforvaltaren avgrensar tilsynet og gjennomfører det på ein slik måte at belastninga ikkje blir større enn nødvendig for å opplyse saka og vurdere om kommunen oppfyller krava i regelverket. Kommunane er målgruppe for tilsyn på mange område. Det er viktig med intern koordinering hos statsforvaltaren, slik at det blir ei jamn fordeling og belastning på kommunane. God dialog mellom statsforvaltaren og kommunane på dette området er viktig for å skape eit godt klima for tilsyn. Koordinering med andre regionale myndigheiter er også viktig.

1.8 Forholdet til forvaltningsrettslege krav

Å føre tilsyn er å utøve offentleg myndigheit. Det inneber at statsforvaltaren må gjennomføre tilsyna i samsvar med forvaltningsretten. Forvaltningslova inneheld blant anna generelle reglar om habilitet, rettleiing, hurtig behandling og teieplikt. I tillegg gjeld dei ulovfesta prinsippa om forsvarleg saksbehandling og krav til god forvaltningsskikk.

Dei som er omfatta av tilsynet, må vere trygge på at opplysingane dei gir, blir behandla på ein forsvarleg måte, og at statsforvaltaren nyttar opplysingane som føresett. Det er viktig for å sikre at informantane har tillit til tilsynsmyndigheita og viser openheit.

I gjennomføringa av tilsyna skal det leggjast vekt på:

• informasjon og rettleiing
• forsvarleg saksutgreiing
• rett til kontradiksjon
• etterprøvbarheit
• overprøving av avgjerder
• openheit og offentlegheit

1.9 Forholdet til internkontrollen i kommunen

Det er eit mål at tilsyn skal medverke til læring og forbetring i kommunal tenesteyting og saksbehandling. Tilsyn skal bidra til å auke evna kommunane har til å tolke og etterleve regelverket, og generelt fremje kunnskap om regelverket til alle som arbeider med introduksjonslova.

Statsforvaltaren kan føre tilsyn med plikta til å ha internkontroll, jf. integreringslova § 48 første ledd. Kommunelova kapittel 25 inneheld dei generelle krava til internkontroll i kommunen.

1.10 Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)

Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er eit personregister der kommunane registrerer informasjon om deltaking i introduksjonsprogram, opplæring i mottak og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, sjå integreringslova § 41 og integreringsforskrifta kapittel 9. NIR er ikkje eit rettsregister. Kommunane har sjølve ansvar for å vurdere kva rettar og plikter den enkelte har. De finn meir informasjon om NIR på nettsidene til IMDi.

Statsforvaltaren har lesetilgang til NIR. Opplysingar i NIR kan vere nyttige når statsforvaltaren skal velje kva kommunar ein skal føre tilsyn med, og som dokumentasjonsgrunnlag i gjennomføringa av tilsyn.

2. Førebuingar før gjennomføring av tilsyn

2.1 Generelt

Det er statsforvaltaren som vel korleis tilsynet skal innrettast, også om ein skal opplyse saka berre skriftleg, eller om ein skal gjennomføre eit stadleg tilsynsbesøk. Det avgjerande vil vere vurderinga av kva som er nødvendig for å sikre forsvarleg utgreiing, svar på kontrollspørsmåla og måloppnåing med tilsynet. IMDi kan gi eigne føringar rundt dette i ein tilsynsinstruks.

2.2 Nasjonale initierte tilsyn

Ved nasjonale initierte tilsyn bestemmer IMDi tilsynstemaet og utarbeider ein tilsynsinstruks. Tilsynsinstruksen gjer blant anna greie for dei rettslege krava for å sikre lik lovforståing i heile landet. Innhaldet i dei nasjonale tilsyna er valt på bakgrunn av risikovurderingar og handlar om tema der risikovurderingar viser at det er særleg behov for at statsforvaltaren gjennomfører tilsyn.

2.3 Eigeninitierte tilsyn

I tillegg til dei nasjonalt initierte tilsyna kan statsforvaltaren gjennomføre eigeninitierte tilsyn. Slike tilsyn er normalt aktuelle når risikovurderingane til statsforvaltaren tilseier at ein kommune ikkje oppfyller pliktene i integreringslova, og statsforvaltaren vurderer at tilsyn er rett verkemiddel. Risikovurderingane kan vere baserte på for eksempel informasjon om talet på klagar frå deltakarar, klagar frå deltakarar som ikkje gjeld enkeltvedtak, bekymringsmeldingar frå tilsette i kommune eller asylmottak, tips frå media eller kommunen sine registreringer i NIR. Det er opp til statsforvaltaren å vurdere om og når ein skal gjennomføre eigeninitierte tilsyn.

Om det skal gjennomførast eigeninitierte tilsyn på bakgrunn av bekymringsmeldingar eller klagar, kjem an på kva opplysingar det gjeld, kor truverdig kjelda er, kor alvorleg konsekvensen av det moglege brotet på regelverket er, og om det eventuelt er andre verkemiddel som er betre eigna. Dersom vilkåra for å klage på enkeltvedtak er oppfylte, skal statsforvaltaren behandle saka som ein klage, men statsforvaltaren bør samtidig nytte informasjonen i risikovurderingane for val av tema, objekt og tidspunkt for tilsyn. Vidare må statsforvaltaren vurdere om rettleiing kanskje vil vere eit betre verkemiddel enn å gjennomføre tilsyn.

At statsforvaltaren gjennomfører tilsyn utover dei planlagde nasjonale tilsyna med fastsett tema, fører til auka ressursbruk. Statsforvaltaren må ta sin eigen ressurssituasjon med i vurderinga av om det er behov for å gjennomføre eigeninitierte tilsyn.

2.4 Val av tilsynstema

Tilsynstemaet skal vere sentralt og ha som formål å sikre rettstryggleiken for dei enkelte deltakarane og kvaliteten på dei kommunale tenestene. Statsforvaltaren skal velje tilsynstema basert på risikovurderingar, det vil seie kor sannsynleg det er at det førekjem brot på regelverket, og kor alvorleg konsekvensen av brot er.

Ved nasjonale tilsyn tek ein utgangspunkt i område der risikovurderingane til IMDi tilseier at det er behov for å gjennomføre tilsyn. Det skjer på bakgrunn av informasjon frå kommunane og innspel frå departementet, statsforvaltaren, Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse og andre. IMDi arbeider for at tilsynstemaet skal vere relevant for kommunane, og at tilsynet skal sikre deltakarane tenester i samsvar med regelverket. Tilsynstemaet rører ved viktige sider ved tenesteproduksjonen i kommunane. Det er viktig at statsforvaltaren grunngir og formidlar relevansen for det valde tilsynstemaet til kommunane.

Ved val av tilsynstema vurderer IMDi blant anna

• risiko
• viktigheit/relevans for deltakarane og kommunane
• praktisk høve til å gjennomføre tilsynet når det gjeld spennvidde i temaet
• informasjon frå hendingar, bekymringsmeldingar og klagar
• registreringar i NIR
• eventuelle andre verkemiddel som klagebehandling og rettleiing
• område der sentrale myndigheiter ønskjer å få betre kunnskap om situasjonen i kommunane

2.5 Avklaring av rettslege krav

Tilsynet statsforvaltaren fører, er eit lovlegheitstilsyn, jf. kommunelova § 30-2. Statsforvaltaren må klargjere kva rettslege krav regelverket stiller til kommunen på det området statsforvaltaren ønskjer å føre tilsyn med. Det er dermed nødvendig å gå gjennom lov og forskrift for å klarleggje kva krav statsforvaltaren skal vurdere kommunen mot. Med bakgrunn i dei rettslege krava utformar statsforvaltaren eit skjema med kriterium (kontrollspørsmål) som ein skal vurdere kommunen sin praksis opp mot.

I klargjeringa av dei rettslege krava nyttar statsforvaltaren vanleg juridisk metode ved å ta utgangspunkt i sjølve lov- eller forskriftsteksten. Når teksten ikkje er eintydig eller ikkje gir eit klart bilde av kva som krevst av kommunen, må ein trekkje inn fleire rettskjelder. Relevante rettskjelder er blant anna formålsføresegna i lova, forarbeida til lova, rundskriv, tolkingsfråsegner frå departementet og forvaltningspraksis.

Lovkrav av skjønnsmessig karakter gir ikkje noka presis beskriving av kva som er lovleg eller lovstridig. Ved skjønnsmessige lovkrav må statsforvaltaren bruke juridisk metode for å tolke kva regelverket som minimum forlanger av kommunen.

Regelen om lovlegheitstilsyn avgrensar kompetansen statsforvaltaren har til å kontrollere kommunane. Statsforvaltaren er underlagd dei same avgrensingane som domstolane og kan ikkje overprøve forvaltningsskjønnet til kommunane (“det frie skjønnet”). Denne avgrensinga er grunngitt i omsynet til den kommunale handlefridommen og legalitetsprinsippet. Lovlegheitstilsyn er eit uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunane opererer innanfor ramma av lova, må staten akseptere vala til kommunen når det gjeld korleis dei organiserer og oppfyller krava i regelverket. I tilsyn vil statsforvaltaren likevel alltid kunne kontrollere at kommunen har halde seg innanfor ramma av det frie skjønnet, og om skjønnsutøvinga har vore forsvarleg. Det vil seie at det ikkje er tatt utanforliggjande omsyn, at det ikkje har skjedd usakleg forskjellsbehandling, og at skjønnet ikkje har gitt eit grovt eller openbert urimeleg resultat.

Ved nasjonalt initierte tilsyn er dei rettslege krava avklarte i tilsynsinstruksen frå IMDi for å sikre lik lovforståing i heile landet. Der det er behov for prinsipielle avklaringar, kan statsforvaltaren melde det til IMDi, som følgjer opp saka.

Ved eigeninitierte tilsyn vil det ikkje vere utarbeidd ein eigen tilsynsinstruks frå IMDi. Dersom tilsynet gjeld eit anna tema enn dei nasjonale tilsyna, må statsforvaltaren sjølv klargjere dei rettslege krava og utarbeide kontrollspørsmål. Dersom det er behov for rettleiing, kan statsforvaltaren ta kontakt med IMDi.

Dei rettslege krava skal vere utarbeidde før statsforvaltaren opnar tilsynet. I opningsbrevet skal statsforvaltaren beskrive temaet for tilsynet og dei juridiske krava. Kommunen får dermed informasjon om kva tilsynet vil dreie seg om, og kva krav kommunen vil bli vurdert opp mot.

Dei rettslege krava skal anten vere ein del av tilsynsrapportane eller eit vedlegg til dei slik at kommunen er kjend med grunnlaget for vurderingane og konklusjonane til statsforvaltaren.

2.6 Utarbeiding av kontrollspørsmål

Basert på klargjeringa av dei rettslege krava skal statsforvaltaren utarbeide kontrollspørsmål. Kontrollspørsmåla skal dekkje alle forholda som statsforvaltaren skal undersøkje gjennom tilsynet, og det må vere lovheimel for å stille det kravet som kontrollspørsmålet set opp. Kontrollspørsmåla skal vere formulerte som ja/nei-spørsmål. Er svaret på eit spørsmål nei, ligg det føre brot på regelverket, og praksisen til kommunen er ikkje i samsvar med regelverket.

I nokre tilfelle fører statsforvaltaren tilsyn med lovkrav som ikkje er klart avgrensa. Då er det viktig at dei rettslege krava har definert eit minimum av kva regelverket krev av kommunen. Kontrollspørsmål skal utformast på det grunnlaget og ikkje ut frå ei skjønnsmessig vurdering av kva tilsynsmyndigheita meiner er god praksis.

Statsforvaltaren set kontrollspørsmåla inn i eit skjema for å lette oversikta. Her blir spørsmåla sorterte på ein formålstenleg måte ut frå lovkrava dei skal kontrollere.

Kontrollspørsmåla er ikkje det same som spørsmåla statsforvaltaren stiller til kommunen, for eksempel i eit intervju. Kontrollspørsmål er eit konkret forhold som statsforvaltaren skal finne svar på gjennom ei rekkje undersøkingar om praksisen til kommunen.

2.7 Utveljing av tilsynsobjekt (kommune)

Det er statsforvaltaren som vel kva kommunar det skal førast tilsyn med. Statsforvaltaren nyttar ei risikovurdering av kor sannsynleg det er at regelverket blir brote, og kva konsekvensane av brot vil vere.

I utveljinga kan statsforvaltaren leggje vekt på desse momenta:

• risiko
• informasjon frå hendingar, bekymringsmeldingar og klagar
• storleiken på kommunen og talet på deltakarar i ordningane i lova
• registreringar i NIR
• plikta statsforvaltaren har til å samordne tilsyna med kommunane

3. Gjennomføring av tilsyn

3.1 Opning av tilsyn

Tilsynet blir normalt opna gjennom å sende eit skriftleg opningsbrev til kommunen. Formålet med opningsbrevet er å informere kommunen om at tilsynet er opna, kva som er tema for tilsynet, korleis statsforvaltaren planlegg å gjennomføre tilsynet, og kva dokumentasjon kommunen skal sende inn.

Tilsynsvarselet skal som eit minimum innehalde informasjon om:

• kva heimel statsforvaltaren har for å føre tilsyn
• kva som er tema for tilsynet
• kva lovføresegn(er) tilsynet omfattar
• kva rettslege krav som ligg til grunn
• kva tidsplan statsforvaltaren føreslår for gjennomføring av tilsynet
• korleis statsforvaltaren planlegg å gjennomføre tilsynet
• kva informasjon/dokumentasjon kommunen skal sende inn, og frist for innsending
• korleis tilsynsgruppa til statsforvaltaren er samansett, og kven som leier tilsynet
• kven i kommunen tilsynet kjem til å omfatte (om mogleg)

Det er laga ein eigen mal for opningsbrev, sjå vedlegg til metodehandboka.

Opningsbrevet skal innehalde ei oversikt over kva informasjon og dokumentasjon kommunen skal sende til statsforvaltaren. I samband med at statsforvaltaren utarbeider opningsbrevet, må ein vurdere kva informasjon statsforvaltaren skal innhente frå kommunen på dette tidspunktet.

Klargjeringa av dei rettslege krava og kontrollspørsmåla står sentralt når det gjeld å definere kva informasjon det er behov for. Statsforvaltaren skal berre be om informasjon som er relevant for tilsynstemaet. Av omsyn til både kommunen og statsforvaltaren er det viktig at informasjonsmengda er avgrensa til det som er nødvendig for å svare på kontrollspørsmåla. For å bidra til det må statsforvaltaren vere presis når ein definerer kva opplysingar ein ønskjer. Er statsforvaltaren usikker på kva informasjon som kan vere relevant, kan det vere nyttig å ha dialog med kommunen, for eksempel på telefon eller i eit formøte, om kva som er tilgjengeleg og relevant.

Dersom informasjonen er tilgjengeleg frå andre kjelder enn kommunen, som for eksempel offentlege register og nettsidene til kommunen, skal statsforvaltaren hente informasjonen frå dei andre kjeldene. NIR vil vere ei viktig informasjonskjelde. Statsforvaltaren må også undersøkje om statsforvaltaren sjølv har aktuell informasjon frå for eksempel tidlegare tilsyn, klagebehandling og anna. Statsforvaltaren må då vurdere om denne informasjonen framleis er relevant og gyldig sidan praksisen i kommunen kan ha endra seg.

I opningsbrevet må statsforvaltaren setje ein frist for kva tid kommunen skal ha sendt inn den etterspurde informasjonen. Tre veker vil normalt vere ein rimeleg frist.

Aktuelle skriftlege informasjonskjelder kan vere

• deltakarmapper der statsforvaltaren har definert kva opplysingar ein ønskjer
• enkeltdokument som for eksempel enkeltvedtak og individuell plan
• utgreiing frå kommunen på spørsmål formulerte av statsforvaltaren

3.2 Formøte

I samband med opninga av tilsynet kan statsforvaltaren halde eit formøte med kommunen. Formøtet bør vere så snart som mogleg etter at opningsbrevet er sendt, og i god tid før fristen for innsending av dokumentasjon. Statsforvaltaren kan gjennomføre møtet digitalt.

Formøtet kan bidra til å klargjere temaet for tilsynet for kommunen, slik at ein unngår at det blir samla inn unødvendig dokumentasjon. Samtidig vil statsforvaltaren og kommunen kunne klargjere kva slags informasjon som er viktig for å belyse tilsynstemaet.

Formøtet er ikkje obligatorisk, men kan vere viktig med tanke på å

• bli kjend med organiseringa av kommunen
• klargjere og avgrense tilsynstemaet
• vurdere kva informasjon det er behov for
• informere kommunen om metode og opplegg for tilsynet
• komme fram til kva personar i kommunen som er aktuelle for intervju

3.3 Vurdering av dokumentasjon

På bakgrunn av tilgjengeleg dokumentasjon og eventuelt formøte planlegg statsforvaltaren tilsynet. Det går blant anna ut på å avklare kva ein allereie har fått svar på gjennom innsend dokumentasjon, og kva ein må undersøkje nærmare.

Statsforvaltaren må fortløpande vurdere om det er henta inn tilstrekkelig dokumentasjon. Innsamling av dokumentasjon har som mål å opplyse saka og skaffe eit best mogleg bilde av praksisen i kommunen. Dette skal statsforvaltaren halde opp mot dei rettslege krava og kontrollspørsmåla som er utarbeidde. Ein slik gjennomgang kan resultere i at ein ønskjer supplerande informasjon. Det kan også hende at det under sjølve tilsynet ligg føre meir relevant dokumentasjon i kommunen enn det statsforvaltaren har bede om i opningsbrevet. Statsforvaltaren må då vurdere om informasjonen er av ein slik art at ein skal be om å få denne informasjonen.

Ofte vil det vere aktuelt å gå gjennom deltakarmapper. Sidan delar av innhaldet gjerne ligg føre i elektronisk form, er det viktig å gi kommunen rimeleg tid til å gjere klar slike mapper for statsforvaltaren dersom det er nødvendig å ta papirutskrifter og samle informasjon. Det er statsforvaltaren som avgjer kva deltakarar ein ønskjer å sjå mappene til. NIR er eit viktig hjelpemiddel i denne samanhengen.

Berre informasjon som er tilstrekkeleg sannsynleggjord og påliteleg, skal brukast som grunnlag for vurderingane og konklusjonane til statsforvaltaren. Statsforvaltaren må vurdere dokumentasjonsverdien, representasjonsverdien og innhaldet i informasjonen.

Moment i ei slik vurdering kan vere:

Dokumentasjonsverdi

• Skriftleg informasjon kan vege tyngre enn munnlege opplysingar.
• Opplysingar som ikkje er utarbeidde i samband med tilsynet, har ofte ein høgare dokumentasjonsverdi enn opplysingar som er gitt særskilt i samband med tilsynet.
• Interessekonfliktar i kommunen kan påverke informasjonen som blir gitt.
• Tidspunktet opplysingane stammar frå, er relevant – er informasjonen framleis aktuell?
• Er det samsvar eller sprik mellom opplysingane frå ulike kjelder?

Representasjonsverdi

• Kva er bakgrunnen for at desse opplysingane og kjeldene er valde ut?
• Er opplysinga eit resultat av tilfeldigheit i utvalet?
• Er opplysinga/kjelda fullstendig, eller finst det materiale som manglar?

Innhald

• Framstår innhaldet som tydeleg, eller finst det underforståtte bodskapar?
• Er innhaldet meiningsberande?
• Framstår innhaldet som balansert eller einsidig?

Når ein held beskrivinga av dei rettslege krava for tilsynet opp mot det som kjem fram av dokumentasjonen, kan ein identifisere område som

• ser ut til å vere i samsvar med lovkrava
• må undersøkjast nærmare

Med denne vurderinga som bakgrunn formar statsforvaltaren spørsmål som ein skal stille til informantane.

Sjå eige avsnitt 3.5 om gjennomføring av intervju.

Statsforvaltaren har i samsvar med god forvaltningsskikk plikt til å sørgje for at saka er så godt opplyst som mogleg. Pålegg om å rette forhold som ikkje er i samsvar med regelverket, følgjer av forvaltningslova § 17, jf. kommunelova § 30-4. Statsforvaltaren må derfor sørgje for å hente inn all relevant informasjon. Saka er tilstrekkeleg opplyst når statsforvaltaren med rimeleg grad av sikkerheit meiner å ha nok informasjon til å kunne konkludere.

Når det er konkludert på eit faktum, blir dette halde opp mot kontrollspørsmåla. På den måten kontrollerer statsforvaltaren om dei rettslege krava er oppfylte. Alle kontrollspørsmåla skal svarast på med ja eller nei. Dersom svaret er ja på kontrollspørsmålet, er praksisen til kommunen i samsvar med regelverket. Dersom svaret er nei på kontrollspørsmålet, ligg det føre eit brot på regelverket. Brot skal følgjast opp med pålegg om å rette forholda og ein frist for å rette. Sjå meir i kapittel 4 om avslutning av tilsyn.

3.4 Opningsmøtet

Opningsmøtet er ofte på starten av første dag av tilsynet, men det må statsforvaltaren vurdere i kvart enkelt tilfelle. Det kan for eksempel vere aktuelt å lese deltakarmapper før opningsmøte og intervju. Gjennom ein slik dokumentgjennomgang kan det bli klarlagt forhold som statsforvaltaren ønskjer å få utdjupa nærmare i opningsmøtet og intervjua.

I opningsmøtet må kommunedirektøren eller ein annan med fullmakt frå kommunedirektøren delta, i tillegg til den i kommunen som leier arbeidet med integreringslova. Dersom andre utfører tenester på vegner av kommunen og dei er rørte ved av tilsynstemaet, er det naturleg at dei deltar i møtet. I tillegg må ein invitere andre som blir rørte ved av tilsynet, for eksempel gjennom å bli intervjua.

Opningsmøtet bør innehalde:

• ein presentasjon av deltakarane
• ei kort utgreiing frå kommunen om organiseringa av arbeidet på tilsynsområdet (avtalt med kommunen på førehand)
• ei utgreiing frå statsforvaltaren om:
  • tilsynstemaet og lovgrunnlaget, inkludert ei avgrensing av temaet
  • tilsynsmetode
  • aktivitetar og framdriftsplan for tilsynet
  • utforming av tilsynsrapport
  • bruk av tilsynsresultat
  • offentleggjering av tilsynsrapport
  • tidsplan for tilsynet
• spørsmål frå kommunen om gjennomføring av tilsynet

3.5 Gjennomføring av intervju

Intervju er ei viktig kjelde til informasjon. Intervju er ressurskrevjande. Statsforvaltaren må vurdere bruk og omfang av intervju ut frå behovet for å opplyse saka tilstrekkeleg, og om informasjonen kan hentast inn på ein meir ressurseffektiv måte.

Kven skal intervjuast, og i kva rekkjefølgje?

Kven som skal intervjuast, kjem blant anna an på korleis kommunen har organisert arbeidet på området integreringslova. Det er statsforvaltaren som vurderer kven det er formålstenleg å snakke med, og som bestemmer kven som skal intervjuast. Når ein vel informantar, er det viktig å velje tilsette i ulike posisjonar. Kommunedirektøren eller den som har fullmakt frå kommunedirektøren på tilsynsområdet, vil vere ein sentral person.

Rekkjefølgja på intervjua er viktig. Ved å starte med kommunedirektøren og leiinga får ein raskt eit innblikk i organisering, rapporteringsrutinar og liknande i kommunen. På den andre sida vil ein ved å starte med saksbehandlarane kunne få innspel som det er aktuelt å stille oppfølgingsspørsmål til leiinga om. I nokre tilfelle kan det vere nyttig å ha to kortare intervju med same person, for eksempel som første og siste intervju.

Statsforvaltaren må ta stilling til om ein skal ha samtalar med deltakarar. Informasjon frå slike samtalar skal ikkje brukast som grunnlag i vurderinga til statsforvaltaren, men kan gi hjelp til å bli merksam på forhold som statsforvaltaren bør undersøkje nærmare. Samtalar med deltakarar bør statsforvaltaren derfor ha før intervjua med personale i kommunen, slik at spørsmål om forhold som statsforvaltaren ønskjer å utdjupe, kan stillast til leiinga og dei tilsette i kommunen. Deltakarane føler seg truleg også mest vel i ein samtale som ikkje er ein del av sjølve tilsynsdagen. Det bør derfor vurderast om samtalar med deltakarar kan gjennomførast på eit tidlegare tidspunkt enn sjølve tilsynet med kommunen. Det er viktig å setje av nok tid til å fortelje deltakaren om rolla til tilsynet, korleis statsforvaltaren skal bruke informasjonen, og kva konsekvensane av eit tilsyn er.

Intervju med verksemder som utfører tenester på vegner av kommunen, kan også gi nyttig informasjon. Når det gjeld bruk av den informasjonen som blir gitt, må statsforvaltaren ta omsyn til at det er kommunen og ikkje den samarbeidande verksemda ein fører tilsyn med. Intervju med verksemder som utfører tenester på vegner av kommunen, kan leggjast til same dag som dei andre intervjua. Kva tid ein skal gjere dette i forhold til intervju med leiinga og dei tilsette i kommunen, må vurderast ut frå kva som er mest formålstenleg.

Normalt skal informantane intervjuast kvar for seg. Då legg ein til rette for mest mogleg openheit og unngår at ukjende bindingar og relasjonar mellom informantane påverkar informasjonsinnhentinga. Det er viktig å få fram eventuelle avvikande synspunkt. Dersom ein likevel vel gruppeintervju, er det viktig å ha eit ope blikk på dynamikken i gruppa og sørgje for at alle slepper til. Ved gruppeintervju intervjuar ein berre tilsette som er på same nivå i organisasjonen. Gruppeintervju på leiarnivå er ikkje anbefalt.

Utarbeiding av intervjuguide

Statsforvaltaren må på førehand ha utarbeidd ein intervjuguide for kvart intervju. Med utgangspunkt i dei rettslege krava som er klarlagde, og dei tilhøyrande kontrollspørsmåla, formulerer statsforvaltaren meir detaljerte spørsmål. Det bør gjerast etter at ein har gått gjennom den føreliggjande dokumentasjonen, slik at statsforvaltaren kan vurdere kva område som må utdjupast nærmare.

Standardiserte spørsmålsguidar kan gjere det vanskeleg å gjennomføre intervjuet på ein god måte. Dersom ein følgjer guiden blindt, kan dialogen lett bli prega av det. Det er viktig å ha eit bevisst forhold til korleis ein formulerer spørsmål. Ein bør stille opne spørsmål som inviterer informanten til å fortelje eller forklare. Etterpå kan ein følgje opp med spørsmål som startar med spørjeord som for eksempel kva, kven, kor, korleis, kvifor og når. Unngå leiande spørsmål. Bruk ja/nei-spørsmål berre når det er viktig for å få stadfesta eller avkrefta noko.

Statsforvaltaren bør vurdere undervegs om eit forhold er tilstrekkeleg opplyst, slik at det ikkje er nødvendig å stille spørsmål om det same til fleire informantar. Det er likevel viktig å få stadfesta den same informasjonen frå fleire kjelder for å sikre at ein får tilstrekkeleg informasjon til å kunne konkludere.

På starten av møtet kan det vere fornuftig å gi litt generell informasjon om intervjuet. Det er blant anna lurt å fortelje informantane at dei kan få spørsmål dei ikkje veit svaret på, at dei ikkje kjem til å bli nemnde ved namn, og at hovudregelen er at utsegnene deira ikkje blir refererte direkte i tilsynsrapporten. Når det er mogleg, bør statsforvaltaren samanfatte informasjonen og skrive han inn i rapporten på ein måte som ikkje identifiserer informantane. For nokre roller, som for eksempel kommunedirektøren, vil det vere vanskeleg å ikkje gjere kjelda synleg i rapporten.

Utarbeiding av notat frå intervju

Det skal utarbeidast skriftlege notat frå samtalar med deltakarar og frå intervju. Slike nedteikningar er ein del av saksdokumenta, og dei skal arkiverast. Notata skal verifiserast av intervjuobjektet. Det kan gjerast på fleire ulike måtar, men statsforvaltaren må formidle kva ein har notert, og få stadfesta at det er riktig. Den enklaste måten å gjere det på er å lese opp notatet på slutten av intervjuet slik at intervjuobjektet får høve til å korrigere notatet med det same. Eit anna alternativ er skriftleg verifisering i etterkant.

3.6 Varsel om vedtak (førebels tilsynsrapport)

Statsforvaltaren formidlar resultata frå tilsynet til kommunen i ein tilsynsrapport. Dersom det er avdekt brot på regelverket, sender statsforvaltaren først eit varsel om vedtak (førebels tilsynsrapport) der kommunen får høve til å gi tilbakemelding om eventuelle feil i korleis statsforvaltaren har oppfatta faktiske forhold.

Dersom statsforvaltaren ikkje avdekkjer brot på regelverket under tilsynet, er det ikkje nødvendig å sende ein førebels rapport til kommunen. Statsforvaltaren kan då avslutte tilsynet ved å utarbeide ein endeleg tilsynsrapport som ein sender til kommunen. Sjå punkta under om kva rapporten skal innehalde.

Statsforvaltaren bør normalt sende den førebelse tilsynsrapporten ut seinast fire veker etter at dokumentasjonen er mottatt eller det stadlege tilsynsbesøket er gjennomført. Kommunen skal få ein rimeleg frist for å gi tilbakemelding. Normalt vil to veker vere ein tilstrekkeleg frist.

Kommunen kan uttale seg om alle forhold i rapporten, men statsforvaltaren bør understreke at det er viktig å få tilbakemelding om korleis statsforvaltaren har forstått og beskrive dei faktiske forholda. Det er fordi det er statsforvaltaren si forståing av praksisen i kommunen som dannar grunnlaget for konklusjonen om lovlegheit eller ikkje.

Rapporten skal blant anna innehalde:

• tilsynsheimel og tilsynstema
• informasjon om gjennomføring av tilsynet
• oversikt over organisering og praksis på tilsynsområdet i kommunen
• rettslege krav når det gjeld tilsynstemaet
• vurderinga til statsforvaltaren
• konklusjonen til statsforvaltaren
• informasjon om eventuelle brot på regelverket
• fristen kommunen har til å uttale seg
• oversikt over dokumentasjon
• oversikt over deltakarar i tilsynet frå statsforvaltaren og kommunen

Under punktet om kommunen sin praksis på tilsynsområdet skal organisering og praksis beskrivast med bakgrunn i skriftleg dokumentasjon og intervju. Det skal gjerast i ei beskrivande form. Vurderinga og konklusjonen til statsforvaltaren skal stå under ei eiga overskrift.

I rapportane skal ein bruke berre lovbrot eller brot på regelverket om konklusjonen til statsforvaltaren. Dette er definert som manglande oppfylling av krav som er fastsette i eller i medhald av lov eller forskrift.

Etter tidlegare utgåver av metodehandboka kunne statsforvaltaren bruke merknad om kritikkverdige forhold som ikkje var omfatta av definisjonen på lovbrot, men der tilsynet med utgangspunkt i krav frå myndigheitene avdekte praksis som potensielt kunne føre til lovbrot. Statsforvaltaren skal ikkje lenger bruke merknader i tilsyn. Statsforvaltaren skal beskrive forholda under beskrivinga av faktum og vurderingar, men så lenge forholda ikkje er brot på regelverket, skal dei ikkje framhevast. Statsforvaltaren kan sjølv velje å følgje opp forholda på andre måtar gjennom for eksempel risikovurderingar eller rettleiing dersom ein vurderer det som formålstenleg.

Statsforvaltaren skal følgje opp brot på regelverket med pålegg om å rette forholda.

Dersom det blir påpeikt lovbrot, skal statsforvaltaren beskrive kva forhold kommunen skal rette. Det gjer statsforvaltaren i form av korreksjonspunkt som i klartekst viser kva forhold kommunen må rette for å få ein praksis som er i samsvar med lova. Korreksjonspunkta skal ikkje leggje føringar for korleis kommunen skal rette, berre beskrive forholda som ikkje er i samsvar med regelverket.

I den førebelse tilsynsrapporten formidlar statsforvaltaren tilsynsresultata til kommunen. Gjennom ei beskriving i korreksjonspunkt av kva kommunen skal rette, blir kommunen også varsla om å rette forhold som er i strid med dei føresegnene som statsforvaltaren fører tilsyn med. Den førebelse tilsynsrapporten er dermed eit førehandsvarsel etter forvaltningslova § 16.

Tilsynsrapporten skal vere etterprøvbar. Det betyr at ein gjennom teksten skal kunne forstå kvifor statsforvaltaren har vurdert eit forhold som lovleg eller ulovleg. Rapporten er sentral i statsforvaltaren sin kommunikasjon med kommunen, inkludert administrativ leiing og politiske avgjerdstakarar. Rapporten har også interesse for andre og skal lesast av personar med ulik forkunnskap om tilsynsområdet og den aktuelle kommunen. Det er derfor viktig at rapporten kommuniserer godt. Det skal gå fram kva som er undersøkt, korleis praksisen og organiseringa i kommunen er, korleis statsforvaltaren har vurdert praksisen i kommunen, kva som er konklusjonen til statsforvaltaren, og kva det betyr. Tilsynsrapporten skal vere forståeleg for fleire enn dei som har deltatt i tilsynet, som for eksempel andre kommunar, IMDi og departementet.

Formuleringa av dei rettslege krava skal vere med som vedlegg til eller i sjølve tilsynsrapporten, slik at kommunen og andre blir gjorde kjende med kva som er grunnlaget for vurderinga og konklusjonen til statsforvaltaren.

Det er laga ein mal for tilsynsrapport, sjå vedlegg til metodehandboka.

3.7 Sluttmøte

Når statsforvaltaren meiner det er formålstenleg, skal det haldast eit sluttmøte med kommunen.

Eit sluttmøte vil spesielt vere viktig når det er avdekt brot på regelverket.

Møtet skal haldast i kommunen med den same målgruppa som på opningsmøtet. Dersom kommunen ønskjer det, kan ein invitere fleire frå verksemda. Det er statsforvaltaren som leier møtet.

Innhaldet i møtet bør vere:

• kort repetisjon av tilsynstemaet og tilsynsopplegget
• gjennomgang av funn som har ført til eventuelle lovbrot
• tilbakemelding frå kommunen på den førebelse tilsynsrapporten
• gjennomgang av vidare prosess fram til avslutning av tilsynet
• informasjon om offentleggjering av rapport

Eit viktig mål med møtet er å bli einige om verkelegheitsforståinga som er beskriven i den førebelse tilsynsrapporten. Denne forståinga dannar grunnlaget for statsforvaltaren sin konklusjon med tanke på eventuelle lovbrot i den endelege tilsynsrapporten.

3.8 Endeleg tilsynsrapport og vedtak

Dersom det ikkje ligg føre brot på regelverket, anten fordi statsforvaltaren ikkje avdekte brot, eller fordi kommunen har retta brota, skal statsforvaltaren avslutte tilsynet med ein endeleg tilsynsrapport.  

Rapporten skal blant anna innehalde:

• tilsynsheimelen og tilsynstemaet
• informasjon om gjennomføringa av tilsynet
• informasjon om organiseringa og praksisen på tilsynsområdet i kommunen
• rettslege krav når det gjeld tilsynstemaet
• vurderinga til statsforvaltaren
• konklusjonen til statsforvaltaren og informasjon om at tilsynet er avslutta
• oversikt over dokumentasjon
• oversikt over deltakarar i tilsynet frå statsforvaltaren og kommunen

Dersom det framleis ligg føre brot på regelverket etter at statsforvaltaren har vurdert tilbakemeldinga frå kommunen på den førebelse rapporten, skal statsforvaltaren gjere vedtak med ein endeleg tilsynsrapport. Statsforvaltaren skal sende ein endeleg tilsynsrapport til kommunen seinast tre veker etter at statsforvaltaren har fått tilbakemelding frå kommunen på den førebelse rapporten, eller tre veker etter sluttmøtet. Innhaldet i den endelege tilsynsrapporten vil vere svært likt innhaldet i den førebelse tilsynsrapporten. I den endelege rapporten skal statsforvaltaren oppdatere teksten frå den førebelse rapporten for å imøtekomme eller imøtegå tilbakemeldingane frå kommunen.

Når statsforvaltaren sender den endelege tilsynsrapporten over til kommunen, skal statsforvaltaren be kommunen om å gjere rapporten kjend for kontrollutvalet i kommunen.

Rapporten skal publiserast på www.statsforvaltaren.no eller i tilsynskalenderen. Statsforvaltaren skal sende kopi av den endelege tilsynsrapporten til IMDi.

4. Avslutning av tilsyn

4.1 Avslutning av tilsyn når det ikkje er avdekt lovbrot

Dersom statsforvaltaren ikkje har avdekt brot på regelverket, avsluttar statsforvaltaren tilsynet med den endelege tilsynsrapporten. Kommunen får informasjonen om at tilsynet er avslutta, i oversendingsbrevet til den endelege tilsynsrapporten, sjå over.

4.2 Avslutning når det er avdekt brot på regelverket

Kommunen får informasjon om kva brot på regelverket som er avdekte, gjennom den endelege tilsynsrapporten. Korreksjonspunkta i rapporten viser kva forhold kommunen må rette, og inneheld fristen kommunen har for å rette.

Når det ligg føre brot på regelverket, skal statsforvaltaren følgje reglane i kommunelova §§ 30-4, jf. 30-5. Nedanfor står ei beskriving av prosedyren som statsforvaltaren skal gjennomføre i samband med det.

4.3 Pålegg om å rette forhold i strid med regelverket

Når det ligg føre brot på regelverket, kan statsforvaltaren gi pålegg om å rette forholda, jf. kommunelova § 30-4. Det følgjer likevel av § 30-4 andre ledd at statsforvaltaren skal vurdere verknadene for verksemda i kommunen elles før ein vedtar pålegg om retting. I denne vurderinga må statsforvaltaren leggje vekt på kva typar brot som ligg føre, og om det for eksempel er brot på individuelle rettar. Statsforvaltaren kan ikkje frita ein kommune heilt eller for eit visst tidsrom frå å oppfylle dei lovpålagde pliktene gjennom å unnlate å påleggje retting.

Kommunen skal få ein frist til å rette seg etter pålegget og sende erklæring om retting og dokumentasjon på dette til statsforvaltaren. Statsforvaltaren må vurdere lengda på fristen konkret.

Det følgjer av kommunelova § 30-5 at reglane i forvaltningslova om partsrettar i kapittel IV, V, VI og §§ 14, 41 og 42 gjeld for kommunar og fylkeskommunar ved statleg tilsyn. Reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld dermed når statsforvaltaren gir pålegg om å rette.

Kommunen har fått førehandsvarsel om pålegg om retting gjennom den førebelse tilsynsrapporten, jf. forvaltningslova § 16. Saka er opplyst ved gjennomgang av dokumentasjon og i nokre tilfelle eit stadleg tilsynsbesøk, jf. forvaltningslova § 17.

Enkeltvedtak med pålegg om retting skal vere skriftlege. Forvaltningslova §§ 24 og 25 stiller krav til grunngivinga av vedtaket. Ein skal vise til heimelen for pålegget om retting, jf. kommunelova § 30-4.

Etter forvaltningslova § 27 skal det vidare opplysast om retten til å klage, klageinstans, klagefrist, framgangsmåten ved klage, retten til innsyn i saksdokumenta og retten til å be om utsett iverksetjing.

Det er laga ein eigen mal for vedtak, sjå vedlegg til metodehandboka.

4.4 Klage på pålegg om å rette brot på regelverket

Kommunen kan klage på pålegget frå statsforvaltaren om å rette lovbrot, jf. forvaltningslova § 28. Kommunen skal sende klagen til statsforvaltaren.

Statsforvaltaren vurderer klagen, jf. forvaltningslova § 33. Dersom vilkåra for å behandle klagen ikkje er oppfylte, avviser statsforvaltaren klagen. Dersom statsforvaltaren kjem til at klagen er grunngitt, opphevar eller endrar statsforvaltaren pålegga om retting.

Dersom statsforvaltaren ikkje finn grunnlag for å avvise, oppheve eller endre, sender statsforvaltaren klagen til klageinstansen, som er Integrerings- og mangfaldsdirektoratet.

Vidare framgangsmåte blir vurdert ut frå klageavgjerda til Integrerings- og mangfaldsdirektoratet. Dersom kommunen får medhald, blir pålegget om retting oppheva eller endra. Dersom Integrerings- og mangfaldsdirektoratet meiner praksisen til kommunen er i samsvar med lovkrava, blir tilsynet avslutta gjennom brev til kommunen.

Dersom kommunen ikkje får medhald, skal kommunen få tilsendt eit brev med ein ny frist for å rette seg etter pålegget. Fristen bør vere kort.

4.5 Oppfølging av pålegg om å rette brot på regelverket

Dersom kommunen har gjort sannsynleg at dei har retta seg etter pålegget, avsluttar statsforvaltaren tilsynet gjennom eit brev til kommunen.

Dersom kommunen ikkje har gjort sannsynleg at lovbrota er retta innan fristen, må statsforvaltaren følgje saka opp vidare. Statsforvaltaren sender brev til kommunen der ein konstaterer at kommunen ikkje har retta seg etter pålegget om å rette lovbrot. Kommunen får ein ny kort frist for retting. I brevet må det gå fram at statsforvaltaren ser alvorleg på at kommunen framleis bryt lova. For å understreke alvoret bør brevet sendast til kommunedirektøren. Statsforvaltaren kan i tillegg ha møte med kommunen om oppfølging av pålegget om retting.

4.6 Avslutning av tilsyn etter pålegg om retting av lovbrot

• Statsforvaltaren skal ikkje avslutte tilsynet før det er gjort sannsynleg at kommunen har retta seg etter pålegga og såleis har retta alle lovbrota.
• Statsforvaltaren avsluttar tilsynet gjennom brev til kommunen.

4.7 Avdekking av lovbrot på område som ikkje er ein del av tilsynet

Det er berre lovbrot som ligg innanfor tilsynstemaet, som skal takast med i det aktuelle tilsynet, og som skal gå fram av den endelege tilsynsrapporten.

Dersom det gjennom tilsynet kjem fram informasjon om lovbrot på andre område, eller indikasjonar på lovbrot på andre område, må statsforvaltaren nytte informasjonen i risikovurderingane sine og i vidare prioriteringar. I nokre tilfelle vil det vere formålstenleg å utvide tilsynet. Eit anna alternativ er at statsforvaltaren opnar eit nytt tilsyn. I andre tilfelle kan det vere mest formålstenleg å gi kommunen rettleiing.

5. Rettleiing og informasjonsformidling

5.1 Skiljet mellom tilsyn og rettleiing til kommunane

Tilsyn og rettleiing er to ulike roller for statsforvaltaren. For at kommunen skal vere sikker på kva som er ein del av tilsynet, og kva som er rettleiing, er det viktig å gjere eit tydeleg skilje mellom dei to aktivitetane.

Ein skal ikkje gi rettleiing i tilsynsrapporten eller munnleg under sjølve tilsynet (utanom det som er knytt til gjennomføringa av det aktuelle tilsynet og tilsynstemaet). Dersom statsforvaltaren vel å gi rettleiing i samband med sluttmøtet, må det markerast tydeleg at ein forlet tilsynet og går over til å rettleie kommunen.

5.2 Generelt om rettleiing og informasjonsformidling

Som nemnt i innleiinga til metodehandboka er det eit mål at statleg tilsyn skal medverke til læring og forbetring i kommunal tenesteyting og saksbehandling. Statsforvaltaren skal bidra til å styrkje læringseffekten av tilsyna som blir gjennomførte, både for kommunar som får tilsyn, og for andre.

Tilsyna gir informasjon om situasjonen i kommunane og synleggjer at staten tar ei aktiv rolle for å sikre at sentrale rettar og krav blir oppfylte.

Rettleiing og informasjonsformidling kan ein gi på mange måtar og på ulike tidspunkt i forhold til tilsynet.

5.3 Rettleiing og informasjonsformidling til alle kommunar

Rettleiingsrolla til statsforvaltaren

Statsforvaltaren fører tilsyn med ordningane i integreringslova og behandlar klagesaker frå deltakarane. Tilsyna og klageavgjerdene vil vere retningsgivande for korleis kommunane praktiserer regelverket.

Etter føringane frå departementet skal statsforvaltaren gi rettleiing om endringar i lov og forskrift og gi nødvendig rettleiing til kommunane om bruken av integreringslova med tilhøyrande forskrifter.

Det inneber i praksis at kommunane skal ta kontakt med statsforvaltaren i sitt fylke når dei har behov for rettleiing om regelverket. Det vil seie når kommunane har spørsmål som dei ikkje finn svar på i lov, forskrift, IMDis informasjon om regelverket eller tolkingsfråsegnene til departementet.

Informasjonsformidling i forkant av tilsyna

Statsforvaltaren bør i god tid før gjennomføringa av tilsyn (nasjonale tilsyn) informere kommunane om tilsynstemaet og lovkrav knytte til tilsynet. Det vil gi kommunane høve til å kvalitetssikre eigen praksis før tilsyna. Informasjon om tilsynstema og lovkrav kan ein gi gjennom møte, konferansar eller skriftlege utsendingar.

Informasjonsformidling i etterkant av tilsyna

Formidling av korleis statsforvaltaren vurderer lovkrav, og korleis statsforvaltaren vurderer praksisen i kommunane i lys av lovkrava, gir kommunane nyttig informasjon som dei kan bruke til å vurdere og forbetre praksisen sin. At det blir retta merksemd mot korleis statsforvaltaren tolkar og handhevar regelverket, kan bidra til auka regelverksetterleving også hos andre enn dei kommunane som statsforvaltaren har ført tilsyn med. Kjennskap til kva rettslege krav som blir stilte til kommunen, vil gi kommunane høve til å kvalitetssikre internkontrollsystemet sitt, jf. kommunelova § 25-1.

Informasjonsspreiing til alle kommunar skjer blant anna gjennom at dei endelege tilsynsrapportane blir lagde ut på www.statsforvaltaren.no. Både statsforvaltaren og IMDi bør oppfordre alle kommunane til å lese tilsynsrapportane.

Informasjonsspreiing kan vidare skje gjennom møte, konferansar eller skriftlege utsendingar. Statsforvaltaren bør samarbeide med IMDi om å formidle informasjon om tilsyna til kommunane.

5.4 Rettleiing til kommunen det er ført tilsyn med

Når statsforvaltaren vurderer det som formålstenleg, bør ein i etterkant av tilsynet gi rettleiing til kommunen det er ført tilsyn med. Det er særleg aktuelt dersom

• statsforvaltaren ser at praksisen til kommunen kan føre til lovbrot
• det kan bidra til å sikre at rettinga av lovbrot vil vere varig
• det blir oppdaga lovbrot på andre område som ligg utanfor tilsynstemaet

5.5 Informasjonsformidling til IMDi og departementet

IMDi har behov for å få informasjon om erfaringar frå tilsyna, slik at erfaringane kan nyttast i IMDis rolle som kompetansesenter overfor kommunane.

IMDi skal også rapportere til departementet om gjennomføringa av tilsyna og gi innspel til politikkutforminga på området. Gjennom tilsyna kan statsforvaltaren bli merksam på område der regelverket er uklart, der det er behov for regelverksendringar, eller der det er manglande samanheng med regelverk på andre område. Det er viktig at statsforvaltaren vidareformidlar dette til IMDi, slik at IMDi kan ta slike problemstillingar opp med departementet. Departementet kan på bakgrunn av dette komme med avklarande tolkingsfråsegner eller vurdere regelverksendringar. På den måten bidrar tilsynet til å få eit meir presist regelverk og lik praktisering av regelverket.

Innspel frå statsforvaltaren til IMDi kan også gi grunnlag for å gjere endringar i metodehandboka eller tilsynsinstruksen.

Informasjonsformidling til IMDi skjer gjennom at IMDi får tilsendt kopi av dei endelege tilsynsrapportane, gjennom erfaringsutvekslingar på den årlege tilsynssamlinga og gjennom særskilde innspel frå statsforvaltarane til IMDi.

6. Vedlegg