Kapittel 4 Introduksjonsprogrammet

Sist oppdatert: 14. januar 2021

§ 8. Målgruppe for introduksjonsprogrammet

«Innvandrere mellom 18 og 55 år som har fått innvilget en oppholdstillatelse som nevnt i § 9, og som er bosatt i kommunen etter avtale med integreringsmyndighetene, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Alderen da oppholdstillatelsen ble innvilget er avgjørende for om personen omfattes av første punktum. Personen må ha bodd i en kommune med en oppholdstillatelse nevnt i § 9 i mindre enn to år når vedtak etter § 12 treffes.

Kravet om å være bosatt etter avtale gjelder ikke personer som har fått oppholdstillatelse som nevnt i § 9 første ledd bokstav f og g.

Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til innvandrere med oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 6 som er familiemedlemmer til andre enn personer nevnt i § 9 første ledd bokstav f, til innvandrere over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 9 og til innvandrere som nevnt i første ledd som er bosatt uten avtale med kommunen. Den som tilbys program, må ha bodd i en kommune i mindre enn to år når vedtak etter § 12 treffes.

Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), omfattes ikke av denne bestemmelsen.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 8?

Merknader til § 8, s.174.

Bestemmelsen regulerer målgruppen for introduksjonsprogrammet. Det er flere kriterier som må møtes for at en person skal ha rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf. første ledd. Vedkommende må være innvandrer, altså ha en oppholdstillatelse etter utlendingsloven, jf. § 2. Ikke alle oppholdstillatelser gir grunnlag for rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. Det er gitt en liste over oppholdstillatelser i § 9. Videre må den enkelte være mellom 18 og 55 år. Det er alderen da oppholdstillatelsen nevnt i § 9 ble innvilget som er avgjørende for om personen inngår i målgruppen, jf. første ledd andre punktum. En person som er 17 år på tidspunktet for innvilget oppholdstillatelse, får altså ikke rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram når vedkommende fyller 18 år. Personen må være bosatt i kommunen etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene.

Bare innvandrere som har bodd i en kommune med en oppholdstillatelse nevnt i § 9 i mindre enn to år når vedtak etter § 12 treffes, har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram, jf. første ledd tredje punktum. Dette viderefører introduksjonslovens krav om at den enkelte må være «nyankommet», men knytter vilkåret tydeligere opp mot oppholdstillatelsen. Ved innvilgelse av noen oppholdstillatelser nevnt i § 9, kan vedkommende ha bodd i kommunen i mer enn to år fra før med en annen oppholdstillatelse, for eksempel oppholdstillatelse etter § 9 første ledd bokstav g. Det er likevel bare den første oppholdstillatelsen som er gitt i medhold av § 9 som gir rett og plikt til deltagelse.

Det følger av andre ledd at kravet om å være bosatt etter avtale med integreringsmyndighetene ikke gjelder personer som har fått oppholdstillatelse som nevnt i § 9 første ledd bokstav f og g. Bokstav f gjelder oppholdstillatelse som familiemedlem etter utlendingsloven kapittel 6. Bokstav g gjelder fortsatt oppholdstillatelse for de som tidligere har hatt oppholdstillatelse som familiemedlem, men som gis ny oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag dersom samlivet er opphørt, og det er grunn til å anta at utlendingen eller eventuelle barn har blitt mishandlet i samlivsforholdet eller av andre medlemmer av samme husstand, eller av svigerfamilie. Disse personene bosetter seg direkte i kommunen, uten at det inngås avtale mellom IMDi og kommunen. Personer med slike oppholdstillatelser omfattes altså ikke av kravet om å være bosatt etter avtale.

I tredje ledd reguleres kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram til andre enn de som inngår i målgruppen. Det er kun noen utvalgte grupper kommunen kan tilby introduksjonsprogram til. Disse gruppene er innvandrere med oppholdstillatelse i henhold til utlendingsloven kapittel 6 og som er familiemedlemmer til andre enn personer nevnt i § 9 første ledd bokstav f, innvandrere over 55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 9, og innvandrere nevnt i første ledd, som er bosatt uten avtale med kommunen. Også for disse gruppene er det et vilkår at innvandreren har bodd i en kommune i mindre enn to år når vedtak etter § 12 treffes.

Fjerde ledd presiserer at nordiske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen ikke er omfattet av bestemmelsen.

Departementets vurderinger, s. 62 (punkt 8.1.4)

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å i all hovedsak videreføre dagens målgruppe for introduksjonsprogrammet, se forslag til §§ 8 og 9. Det foreslås at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn og ut av målgruppen. Videre foreslår departementet at personer som har påbegynt et introduksjonsprogram har rett og plikt til å fullføre sitt program uavhengig av endringer i oppholdstillatelse eller om de har fått innvilget statsborgerskap.

Inngangsvilkåret om at den enkelte må være bosatt etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene i mindre enn to år når vedtak om introduksjonsprogram skal treffes foreslås videreført. Personer som flytter fra kommunen det er avtalt bosetting i, anses ikke lenger for å være bosatt etter avtale. Se punkt 4.1 om bosettingsordningen.

8.1.4.1 Grunnleggende kvalifisering

Departementet opprettholder forslaget om å ikke videreføre vilkåret om at den enkelte skal ha behov for grunnleggende kvalifisering. Bakgrunnen for forslaget er blant annet at begrepet kan være vanskelig å forstå for kommunene i sin praktisering av regelverket. Å sette et vilkår om at innvandreren må ha behov for grunnleggende kvalifisering kan gi et inntrykk av at det bare er personer som mangler grunnleggende ferdigheter, som faller inn under målgruppen for introduksjonsprogrammet.

Forslaget fikk blandede tilbakemeldinger i høringen. Noen høringsinstanser har brukt avgrensningen aktivt i vurderingen av hvem som skal ha introduksjonsprogram og opplever nå at denne fleksibiliteten begrenses. Dette gjelder blant annet Oslo kommune som stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten av forslaget. IMDi støtter at vilkåret fjernes. Departementet viser til at dagens arbeidsliv setter høye krav til formelle kvalifikasjoner og at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig å kun lære seg norsk og få kunnskaper om norsk arbeids- og samfunnsliv for å få varig tilknytning til arbeidslivet. Begrepet grunnleggende kvalifisering var ment å omfatte tiltak og opplæring som skal bidra til at den enkelte kan fungere i ordinært arbeids- og samfunnsliv, eller kan benytte seg av det ordinære utdannings- og opplæringstilbudet. Etter departementets oppfatning vil alle innvandrere i målgruppen for introduksjonsprogrammet ha behov for kunnskap om det norske språk, samfunns- og arbeidsliv. I tillegg vil flere ha behov for formelle kvalifikasjoner for å få en varig tilknytning til arbeidslivet, og introduksjonsprogrammet tilpasses nå slik at flere skal kunne gjennomføre videregående opplæring innenfor programmets rammer. Begrepet behov for grunnleggende kvalifisering blir derfor misvisende. Det er også ulik praktisering av dette vilkåret blant kommunene. Introduksjonsprogrammet kan vare så kort som tre måneder. Kommuner som tidligere ville avvist deltagere med henvisning til vilkåret om behov for grunnleggende kvalifisering, vil kunne sette en kort varighet på programmet. Hvis det for eksempel skulle være noen som allerede ved bosetting er i relevant arbeid kan dette inngå som en del av innholdet i programmet, sammen med livsmestring, opplæring i norsk og samfunnskunnskap og eventuelt foreldreveiledning.

8.1.4.2 Alderskravet

Departementet opprettholder forslaget om at det er personens alder da oppholdstillatelsen som gir rett og plikt til introduksjonsprogram ble innvilget som skal være avgjørende for om personen er omfattet av målgruppen, se forslag til § 8. I dag kan innvandrere som får oppholdstillatelse mens de er under 18 år vokse seg inn i rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram og innvandrere som fyller 55 år i løpet av programtiden mister retten og plikten til videre deltagelse.

Forslaget om at man ikke skal kunne vokse seg inn i rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram har fått blandede tilbakemeldinger fra høringsinstansene. Flere støtter forslaget med henvisning til at disse unge bør gå i opplæring etter opplæringsloven, mens andre er bekymret for hvilket tilbud de sitter igjen med. De fleste unge under 18 år har rettigheter etter opplæringsloven og mange kommer raskt i gang etter ankomst til Norge. Formell kompetanse og særlig fullført videregående opplæring, har stadig større betydning for tilknytningen til arbeids- og samfunnsliv. Tilbakemeldinger fra IMDi viser at tilfeller der innvandrere vokser seg inn i introduksjonsprogrammet har skapt et uklart og uforutsigbart regelverk. Mange er ikke klar over at de plutselig har rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram ved fylte 18 år og risikerer avbrudd i opplæringen. Departementet anser det som mest hensiktsmessig at unge innvandrere under 18 år går i opplæring etter opplæringsloven, se også punkt 10.1.4.1. Endringen innebærer at de som tidligere har vokst seg inn i målgruppen for introduksjonsprogram mister muligheten til å få introduksjonsstønad. Samtidig vil mange være i målgruppen for flyktningstipend og dermed likevel ha mulighet til å få støtte til livsopphold.

Høringsinstansene som uttalte seg var positive til forslaget om at det ikke skal være mulig å vokse seg ut av målgruppen for introduksjonsprogrammet. Forslaget innebærer både at innvandrere som har påbegynt et introduksjonsprogram får fullføre programmet og at de som får oppholdstillatelse når de er 55 år får startet opp introduksjonsprogrammet, selv om vedkommende ikke blir bosatt etter avtale før etter fylte 56 år. Dette vil gi bedre mulighet til arbeids- og samfunnsdeltagelse for flere.

Departementet vurderte i høringsnotatet om det øvre alderskravet på 55 år burde heves. Aldersgruppen 55 til 67 år blir av flere høringsinstanser trukket frem som en gruppe som bør være i målgruppa for introduksjonsprogram. Noen hevder det er aldersdiskriminerende at denne aldersgruppen kun er i «kan»-gruppa. Departementet mener det er gode grunner til at denne aldersgruppen ikke er en del av målgruppen for rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Utviklingen på andre områder i arbeidslivet går i retning av at befolkningen står i arbeid lenger enn før. Samtidig er introduksjonsprogrammet en omfattende ordning, som krever mye tid og egeninnsats. Det vil kunne oppfattes som urimelig å pålegge personer i aldersgruppen 55 til 67 år så mye innsats, for så å bare være yrkesaktiv i en kort periode. Et alternativ som er trukket frem i høringen er å gi denne aldersgruppen rett, men ikke plikt til introduksjonsprogram. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å innføre ytterligere en målgruppe i integreringsloven. I tillegg til at dette ville være kostnadskrevende, ville det være uforutsigbart og utfordrende å håndtere for kommunene.

Selv om innvandrere over 55 år ikke har rett og plikt til introduksjonsprogram, kan kommunen tilby program også til disse hvis de finner det hensiktsmessig. Dette gir personer med motivasjon og som har gode utsikter til å komme i arbeid raskt, mulighet til å kunne få introduksjonsprogram. Kommunen mottar integreringstilskudd også for de over 55 år. Departementet vil også bemerke at målgruppen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap er 18 til 67 år, se punkt 10.1.4.1. Det betyr at innvandrere i denne aldersgruppen som inngår i målgruppen til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, vil få slik opplæring. De står altså ikke uten tilbud.

8.1.4.4 Kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram

Departementet ba i høringen om innspill til om gruppen innvandrere kommunen «kan» tilby introduksjonsprogram til burde utvides. Høringsinstansene har hatt mange forslag her, men forutsetter gjennomgående at en utvidelse av gruppen også må følges av finansiering. I dag består «kan»-gruppen både av personer som det utbetales tilskudd for, og personer som det ikke utbetales tilskudd for. IMDi er positiv til å utvide gruppen, men peker på at det er mange i gruppen i dag som ikke får tilbud om introduksjonsprogram. En utvidelse vil dermed ikke nødvendigvis føre til at flere får tilbud om program. Departementet ser også at noen mener at tilbud om introduksjonsprogram kun bør gis til en begrenset gruppe og at «kan»-gruppen derfor ikke bør utvides.

Etter høringen foreslår departementet ikke å utvide gruppen, og vil dermed videreføre kommunens mulighet til å tilby introduksjonsprogram til en begrenset gruppe, herunder familiemedlemmer til andre enn de som er nevnt i dagens introduksjonslov § 2, til personer som faller utenfor målgruppen på grunn av alder og til de som faller utenfor målgruppen på grunn av kravet om å være bosatt etter særskilt avtale, for eksempel fordi de flytter. Se forslag til § 8 tredje ledd.

§ 9. Oppholdstillatelser som gir rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogrammet

«Følgende oppholdstillatelser gir rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram:
a) oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven § 28

b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning etter utlendingsloven § 35 tredje ledd

c) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om beskyttelse

d) begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie etter utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b

e) oppholdstillatelse på grunnlag av kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon etter utlendingsloven § 34

f) oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 6 som familiemedlem til personer som nevnt i bokstav a til e, forutsatt at referansepersonen har vært bosatt i en kommune i mindre enn fem år før det søkes om familiegjenforening

g) fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, andre ledd eller tredje ledd

Personer som har påbegynt et introduksjonsprogram har rett til å fullføre sitt program uavhengig av om oppholdstillatelsen endres eller om de får innvilget statsborgerskap.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 9?

Merknader til § 9, s.174.

Bestemmelsen lister i første ledd opp hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Dette er henholdsvis oppholdstillatelse som flyktning, oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 første ledd på grunnlag av søknad om beskyttelse, begrenset oppholdstillatelse som medlem av barnefamilie, kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon, oppholdstillatelse som familiemedlem til person med en av de nevnte oppholdstillatelsene, og fornybar oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, andre ledd eller tredje ledd.

Personer som har påbegynt et introduksjonsprogram har etter andre ledd rett til å fullføre sitt program uavhengig av om oppholdstillatelsen endres eller om de får innvilget statsborgerskap. Dette innebærer at personer som endrer tillatelse fra en tillatelse som gir rett og plikt til introduksjonsprogram, til en tillatelse som ikke gir rett og plikt, kan fullføre programmet. Retten gjelder kun dersom den enkelte fortsatt har lovlig opphold i Norge, altså ikke hvis oppholdstillatelsen blir tilbakekalt eller utløper.

Departementets vurderinger, s. 64 (punkt 8.1.4.3)

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens regler for hvilke oppholdstillatelser som gir rett og plikt til introduksjonsprogram, men at oppholdstillatelsene skilles ut i en særskilt bestemmelse. Se forslag til § 9.

Som konsekvens av departementets forslag om at det ikke lenger skal være mulig å vokse seg inn i målgruppen for introduksjonsprogram, foreslår departementet at personer som først får begrenset oppholdstillatelse som enslig mindreårig, jf. utlendingsloven § 38 femte ledd bokstav a eller b, tas ut av målgruppen.

Mange høringsinstanser har hatt innspill til hvem som bør inngå i målgruppen for rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Departementet ser blant annet at flere høringsinstanser foreslår og ber om at familiegjenforente til flyktninger inkluderes i målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram. Til dette vil departementet bemerke at disse allerede inngår i målgruppen, dersom den de gjenforenes med har vært bosatt i en kommune i mindre enn 5 år. Departementet foreslår ikke endringer i dette. Det er for øvrig ikke aktuelt å utvide målgruppen for rett og plikt til introduksjonsprogram på nåværende tidspunkt.

Departementet presiserer at rett og plikt regnes fra tidspunktet for innvilget oppholdstillatelse etter § 9. For personer som får oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 regnes altså rett og plikt fra tidspunktet for denne oppholdstillatelsen, selv om vedkommende har vært i Norge i flere år.

Departementet opprettholder forslaget om å gi innvandrere som har påbegynt et introduksjonsprogram rett og plikt til å fullføre sitt program uavhengig av endret oppholdstillatelse eller om de har fått innvilget statsborgerskap. Dette er en endring fra dagens rettstilstand som høringsinstansene generelt er positive til. Bakgrunnen for forslaget er at departementet anser det som hensiktsmessig at personer som har påbegynt et program får fullføre programmet, slik at de er bedre egnet til å komme i utdanning eller arbeid. Det foreslås også at de skal ha rett til å fullføre opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, se punkt 10.1.4.2 nedenfor. Innvandrere som har hatt rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram, men har endret oppholdstillatelse før programmet er påbegynt, vil ikke få rett og plikt til introduksjonsprogram. Med påbegynt menes her at den enkelte har møtt opp til planlagt oppstart.

Det foreslås å videreføre at nordiske borgere og utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og har oppholdsrett etter utlendingslovens EØS-kapittel, ikke omfattes av målgruppen for introduksjonsprogrammet.

§ 10. Kompetansekartlegging etter bosetting i en kommune

«Personer som omfattes av § 8 første ledd, har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging etter bosetting i en kommune, med mindre personen har gjennomført kompetansekartlegging etter § 6.

Kompetansekartleggingen skal bidra til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Kartleggingen skal minst omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse personen har.

Kommunen skal sørge for kompetansekartleggingen.

Departementet kan gi forskrift om hvilke opplysninger som kan kartlegges.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 10?

Merknader til § 10, s.175.

Bestemmelsen regulerer kompetansekartlegging etter bosetting i en kommune.

Det følger av første ledd at personer som omfattes av § 8 første ledd, har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging etter bosetting i en kommune. Rett og plikt innebærer at den enkelte både har krav på tilbud om kartlegging, og at vedkommende må gjennomføre denne. Retten og plikten gjelder ikke personer som har gjennomført kompetansekartlegging etter § 6.

Formålet med kompetansekartlegging fremgår av andre ledd første punktum. Kartleggingen skal bidra til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Dette må ses i lys av blant annet kriteriene for fastsettelse av sluttmål i § 13, der utdanningsbakgrunn er sentralt. Informasjon om tidligere arbeidserfaring og annen kompetanse er også svært relevant for å planlegge hvilke elementer som skal være en del av introduksjonsprogrammet. Andre ledd andre punktum regulerer hvilke opplysninger som minst skal inngå i kartleggingen. Dette er opplysninger om hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse den enkelte har. Regulering av hvilke opplysninger som minst skal inngå i kartleggingen skal bidra til at de samme opplysningene kartlegges uansett hvilken kommune den enkelte bosettes i, slik at kartleggingen kan følge vedkommende videre.

Det følger av tredje ledd at det er kommunen som skal sørge for kompetansekartlegging. Kommunen er ansvarlig for introduksjonsprogrammet, og vet hvilke opplysninger den har behov for i sitt arbeid.

Fjerde ledd gir departementet myndighet til å gi forskrift om hvilke opplysninger som kan kartlegges.

Departementets vurderinger, s. 67 (punkt 8.2.4)

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging for personer i målgruppen for introduksjonsprogram, se forslag til § 10.

Departementet har merket seg at hovedparten av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Introduksjonsprogrammet skal bidra til å dekke gapet mellom kompetansen den enkelte deltager har med seg, og hvilken kompetanse som etterspørres i det norske arbeidslivet. For å kunne få til dette er det nødvendig at tidligere utdanning, arbeidserfaring og annen kompetanse den enkelte deltager har fra før blir kartlagt. En person som har høyere utdanning fra hjemlandet vil ha andre forutsetninger og andre behov enn en person med liten skolebakgrunn. Departementet mener det ikke bare er positivt, men også nødvendig, å ta utgangspunkt i, anerkjenne samt å kunne bygge videre på deltagerens medbrakte kompetanse, ferdigheter og motivasjon, slik flere av høringsinstansene gir uttrykk for. Opplysninger om den enkeltes kompetanse er etter departementets vurdering så sentrale i planleggingen av introduksjonsprogrammet at en lovfesting av rett og plikt til å gjennomføre kartlegging kan forsvares.

Kartleggingen er også det sentrale grunnlaget for den etterfølgende karriereveiledningen, som har det samme formålet, se punkt 8.3.4 nedenfor. Som følge av dette får kartleggingen direkte betydning for fylkeskommunens og kommunens ansvar etter loven. Departementet er derfor av det syn at kompetansekartleggingen bør være en rett og plikt for den enkelte, slik at flest mulig gjennomfører den.

Familiegjenforente utgjør hovedgruppen av de som skal kartlegges etter bosetting etter § 10. Departementet ser at noen høringsinstanser har en oppfatning av at familiegjenforente med flyktninger ikke inngår i målgruppen for kartlegging, noe de gjør. Departementet presiserer at familiegjenforente og andre som ikke er kompetansekartlagt før bosetting skal kartlegges etter bosetting i en kommune.

Departementet opprettholder forslaget om at det er kommunen som skal ha ansvar for kartleggingen etter at den enkelte er bosatt i kommunen, se forslag til § 10 tredje ledd. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til at det er kommunen som har ansvar for kompetansekartleggingen og gir uttrykk for at kvaliteten på kartleggingen er god.

Kommunen må legge til rette for at kompetansekartlegging gjennomføres før karriereveiledning, slik at begge deler er gjennomført før kommunen treffer vedtak om introduksjonsprogram etter § 12. Det fremkommer en bekymring blant høringsinstansene over at kompetansekartleggingen skal skje på et tidlig tidspunkt og legge grunnlag for fremtiden. Noen av instansene mener også at kartleggingen bør kunne gjentas. Departementet vurderer at dersom kompetansekartleggingen gjennomføres på en god måte i starten av kvalifiseringsløpet, vil dette hindre at kommunen må bruke ressurser på å gjenta kartleggingen senere. Det er imidlertid ikke noe i veien for å at kommunen gjennomfører en kartlegging senere i kvalifiseringsløpet. Personer som gjennomfører kompetansekartlegging før bosetting skal ikke kartlegges på nytt, men kartleggingen kan justeres dersom det er behov for det. Opplysningene fra kartleggingen skal følge den enkelte.
Kompetansekartlegging skal sammen med karriereveiledning bidra til at kommunen får et tilstrekkelig grunnlag til å planlegge introduksjonsprogrammet i samråd med den enkelte, slik at vedkommende kan nå sitt sluttmål, se punkt 8.5.4 under.

Det er viktig at den enkelte raskt kommer i gang med kvalifisering og norskopplæring, og departementet fastholder forslaget om at kartleggingen skal være gjennomført før det gis vedtak om introduksjonsprogram. Kartlegging på et tidlig tidspunkt, slik som foreslått, vil i mange tilfeller forutsette at det brukes kvalifisert tolk ved gjennomføringen.

Departementet opprettholder forslaget om at kompetansekartleggingen minst skal omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse den enkelte har, jf. forslag til § 10 andre ledd. Dette inkluderer for eksempel antall år med skolegang, erfaring fra betalt og ubetalt arbeid, språkkunnskaper og lignende. Det er viktig at kartleggingen ikke bare omfatter formell utdanning og kompetanse. En person som for eksempel har lang erfaring fra barnepass eller andre omsorgsoppgaver, uten at dette har blitt ansett som arbeid, kan ha verdifull kompetanse som blant annet kan være nyttig i et løp som leder mot fagbrev innen barne- og ungdomsarbeid eller helse. Departementet foreslår kun en regulering av hva som minimum skal kartlegges. Kartlegging av dysleksi, lese- og skrivevansker og andre språkvansker for voksne innvandrere, som blant annet KIA og AVdir viser til i sine uttalelser, er relevante opplysninger, men vil ikke være en del av de minstekravene som blir foreslått lovfestet.

Kartleggingen skal gjøres innenfor rammene av bestemmelsene om behandling av personopplysninger og personvernforordningen. Det er altså bare opplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet som kan kartlegges.

Departementet opprettholder også forslaget om at det kan gis forskrift om hvilke opplysninger som kan kartlegges, jf. forslaget til § 10 fjerde ledd. Opplistingen som er foreslått i andre ledd andre punktum er et minimum som setter rammene for hvilke typer opplysninger som er relevante.

§ 11. Karriereveiledning

«Personer som omfattes av § 8 første ledd, har rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning. Karriereveiledningen skal bygge på kompetansekartleggingen etter §§ 6 eller 10, og bør gjennomføres før det fattes vedtak etter § 12.

Karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om arbeid og utdanning og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov.

Fylkeskommunen skal sørge for karriereveiledningen.

Når karriereveiledningen er gjennomført bør det gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager innenfor rammen av §§ 13 og 14.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 11?

Merknader til § 11, s.176.

Bestemmelsen regulerer karriereveiledning for personer i målgruppen for introduksjonsprogrammet, jf. § 8. Karriereveiledningen danner et viktig grunnlag for fastsettelse av sluttmål etter § 13, og for utforming av introduksjonsprogrammet for den enkelte. Gjennomføring av karriereveiledning er en rett og plikt for den enkelte, jf. første ledd første punktum. Rett og plikt innebærer at den enkelte både har krav på tilbud om karriereveiledning og at vedkommende må gjennomføre denne. Etter første ledd andre punktum skal karriereveiledningen bygge på kompetansekartleggingen etter §§ 6 eller 10. Karriereveiledningen må altså gjennomføres etter kompetansekartleggingen. Videre bør karriereveiledningen gjennomføres før det treffes vedtak om introduksjonsprogram etter § 12, slik at karriereveiledningen kan brukes i fastsettelsen av sluttmål og utformingen av programmet.

Karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om arbeid og utdanning, og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, jf. andre ledd. Som for kompetansekartleggingen må dette ses i sammenheng med kriteriene for fastsettelse av sluttmål i § 13.

Etter tredje ledd er det fylkeskommunen som skal sørge for karriereveiledning. Fylkeskommunen har også ansvar for karriereveiledning for andre målgrupper. Det er viktig at fylkeskommunen og kommunen samarbeider tett, ettersom karriereveiledningen må gjennomføres etter kompetansekartleggingen, og bør gjennomføres før kommunen treffer vedtak om introduksjonsprogram.

Når karriereveiledningen er gjennomført, følger det av fjerde ledd at det bør gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager innenfor rammen av §§ 13 og 14, som regulerer sluttmål, varighet og innhold av introduksjonsprogrammet. Det er den som gjennomfører karriereveiledningssamtalen på vegne av fylkeskommunen som gir en slik anbefaling. En slik anbefaling vil være nyttig for kommunen i fastsettelsen av sluttmål og i utformingen av introduksjonsprogrammet.

Departementet vurderinger, s. 70 (punkt 8.3.4)

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning for personer som er i målgruppen for introduksjonsprogram, se forslag til § 11.

Av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter flertallet forlaget. Høringsinstansene viser blant annet til at karriereveiledningen vil bidra til at personer i målgruppen kan ta informerte valg om arbeid og utdanning og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Departementet er også av den oppfatning at karriereveiledning er et viktig virkemiddel for å gjøre introduksjonsprogrammet mer målrettet, og slik bedre resultatene med tanke på varig overgang til arbeidslivet. Erfaringene fra forsøkene med karriereveiledning i mottak viser at beboerne har stor nytte av tilbudet og får økt motivasjon til å komme i gang med målrettede aktiviteter mot utdanning og arbeid (Rambøll november 2019 og Opinion juni 2017). I NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn blir det fremhevet at tidlig tilgang til karriereveiledning vil fremme en rask arbeidsorientering og oppstart av arbeidsrettede aktiviteter, samt motvirke passivitet og forebygge utstøtning. Karriereveiledning antas å være svært nyttig for å identifisere hva som vil være det mest hensiktsmessige innholdet i introduksjonsprogrammet, for eksempel grunnskole, fagbrev eller arbeidspraksis.

Sammen med gjennomført kompetansekartlegging, skal karriereveiledning bidra til utarbeidelsen av sluttmålet for den enkeltes introduksjonsprogram, se punkt 8.5.4 nedenfor. Veiledningen får dermed også betydning for fylkeskommunens og kommunens ansvar etter loven. Lovfesting av rett og plikt til å gjennomføre karriereveiledning vil bidra til at kommunen får et tilstrekkelig grunnlag til å planlegge introduksjonsprogrammet i samråd med den enkelte, slik at vedkommende kan nå sluttmålet.

At den enkelte ikke bare har rett, men også har plikt til å gjennomføre karrierveiledningen, vil bidra til forutsigbarhet for tilbyder av tjenesten. Det vil også bidra til at alle får et likeverdig tilbud. Departementet er således av den oppfatning at rett og plikt til karriereveiledning av personer som inngår i målgruppen for introduksjonsprogram bør fremgå av lov, slik at flest mulig gjennomfører den.

Departementet fastholder forslaget om at veiledningen bør bygge på kompetansekartleggingen og gjennomføres før det fattes vedtak om deltagelse i introduksjonsprogram, jf. forslag til § 11 første ledd andre punktum. Veiledningen bør etter departementets syn også blant annet ta utgangspunkt i den enkeltes alder, motivasjon og ønsker. I tillegg bør veiledningen gjenspeile regionale og lokale arbeidsmarkedsbehov, jf. fylkeskommunens ansvar for å utarbeide regionale kompetanseplaner, se punkt 6.2.4.1 over.

Videre opprettholder departementet forslaget om at karriereveiledningen bør gjennomføres før det fattes vedtak etter § 12. Dette innebærer at karriereveiledningen senest bør være gjennomført før det har gått tre måneder etter bosetting eller at krav om program er fremsatt, jf. forslaget til § 12.

Flere høringsinstanser mener at forslaget om at karriereveiledningen bør gjennomføres før det gis vedtak om introduksjonsprogram er for kort tid, og at det bør være en rett og en plikt til å gjennomføre karriereveiledning i løpet av hele introduksjonsprogrammet. Departementet er ikke enig i det. Etter departementets syn er det avgjørende at veiledningen gjennomføres før det fattes vedtak om program. Dette er nødvendig for at karriereveiledningen skal ha den tiltenkte funksjonen i utformingen av sluttmålet og planleggingen av introduksjonsprogrammet for den enkelte. Karriereveiledning kan også inkluderes på et senere tidspunkt som en del av introduksprogrammet for deltagere som kommunen vurderer har behov for det. Det foreslås imidlertid ikke at ytterligere tilbud om karriereveiledning blir en obligatorisk del av programmet.

Dersom karriereveiledning ikke er gjennomført når det har gått tre måneder, skal kommunen likevel sørge for vedtak om og oppstart av introduksjonsprogram, se punkt 8.4.4 nedenfor. Den individuelle planen vil trolig måtte endres når karriereveiledningen er gjennomført. Karriereveiledning på et tidlig tidspunkt, slik det er foreslått, vil i mange tilfeller forutsette at det brukes kvalifisert tolk i samtalen.

Departementet opprettholder forslaget om at karriereveiledningen skal bidra til at den enkelte kan ta informerte valg om utdanning og arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, se forslag til § 11 andre ledd. Departementet bemerker at fylkeskommunens tilbud om karriereveiledning må organiseres på en måte som ivaretar dette formålet.

Karriereveiledningen må altså sette den enkelte deltager i stand til å ta informerte valg og samtidig bidra til at kommunen får tilstrekkelig grunnlag til å planlegge introduksjonsprogrammet i samråd med deltageren.

Videre opprettholder departementet forslaget om at det er fylkeskommunen som skal sørge for tilbudet, se forslag til § 11 og punkt 6.2.4.3. Høringsinstansene er delt i spørsmålet om hvem som bør ha ansvaret. Mange støtter forslaget om at det er fylkeskommunen som skal sørge for tilbudet, men om lag 30 av høringsinstansene mener at ansvaret bør ligge hos kommunen.

epartementets vurdering er at fylkeskommunen er best egnet. Fylkeskommunen vil ha god oversikt over skoletilbud og muligheter i nærområdet. En stor andel av målgruppen for introduksjonsprogram skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring, som hører til fylkeskommunens ansvarsområder. Det er også fylkeskommunen som til nå har hatt ansvaret for å gjennomføre karriereveiledning for beboere i mottak. Departementet vurderer at fylkeskommunen i tillegg vil ha god oversikt over det regionale arbeidsmarkedsbehovet. Departementet har dessuten nylig hatt på høring et forslag om å lovfeste at alle fylkeskommuner skal ha et tilbud om karriereveiledning, som skal være gratis og åpent for alle innbyggere.

Departementet opprettholder også forslaget om at det ved gjennomført karriereveiledning bør gis en anbefaling om arbeid eller utdanning for den enkelte deltager, jf. forslag til § 11 fjerde ledd. Anbefalingen skal skje innenfor rammene av §§ 13 og 14 om sluttmål, varighet og innhold. Dette innebærer at den enkeltes ønsker for videre utdanning og arbeid bør synliggjøres og det bør gis en anbefaling av hvordan deltageren kan komme så langt som mulig på veien mot dette målet innenfor introduksjonsprogrammet. Flere av høringsinstansene er bekymret for at karriereveiledningen skal bli førende for sluttmålet og for kommunens arbeid uten at kommunen selv er involvert. Mange instanser understreker at det er viktig med tett og formalisert samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen, men også med andre aktuelle aktører som NAV og voksenopplæringen. Departementet bemerket at det er en forutsetning at kommunen og fylkeskommunen samarbeider tett slik at prosessen samkjøres og for at deltagerne skal få en helhetlig tjeneste.

Departementet foreslår ikke å legge andre føringer for hvordan fylkeskommunen skal organisere tilbudet om karriereveiledning. Det vil være opp til fylkeskommunen å vurdere hvilke metoder som brukes i karriereveiledningen og å sørge for tilstrekkelig kompetanse i gjennomføringen.

§ 12. Ansvar for introduksjonsprogrammet

«Kommunen skal sørge for introduksjonsprogram etter dette kapittelet.

Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram til innvandrere som omfattes av § 8 første ledd så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller krav om program fremsettes.

Kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 12?

Merknader til § 12, s.176.

Bestemmelsen regulerer ansvaret for introduksjonsprogrammet. Det følger av første ledd at kommunen skal sørge for introduksjonsprogram. Med «sørge for» menes at kommunen har ansvar for at den enkelte får et tilbud, selv om oppgaven kan være satt ut til noen andre.

Etter andre ledd skal kommunen treffe vedtak om, og sørge for oppstart av, introduksjonsprogram til innvandrere som omfattes av § 8 første ledd så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller krav om program fremsettes. Fristen på tre måneder gjelder altså både for vedtaket og oppstart av programmet. Integreringsplan og integreringskontrakt skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak, jf. §§ 15 og 16. Både kompetansekartleggingen og karriereveiledningen bør være gjennomført i forkant av vedtaket og utarbeidelse av integreringsplanen og integreringskontrakten. Dette innebærer at kommunen bør sette i gang med arbeidet så snart som mulig etter bosetting.

Kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program, jf. tredje ledd. Deltagerbevis gir dokumentasjon på hva den enkelte har gjennomført, både når vedkommende gjennomfører hele introduksjonsprogrammet og dersom vedkommende avbryter det.

Departementets vurderinger, s. 73 (Punkt 8.4.4)

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre en bestemmelse om kommunens ansvar for introduksjonsprogrammet, se forslag til § 12.

Det er et mål at kvalifiseringen skal starte tidlig. Departementet ba derfor om høringsinstansenes innspill på om fristen for vedtak om og oppstart av program bør være kortere enn tre måneder. Stort sett alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, mener at dagens frist på tre måneder bør videreføres. Dette begrunnes blant annet i at deltakeren har behov for tid til å ordne praktiske ting før oppstart i program og med at kommunen også har plikter før vedtak kan fattes. Departementet opprettholder derfor forslaget om at kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting eller at krav om program fremsettes. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Det følger av forslag til §§ 15 og 16 at integreringsplan og integreringskontrakt skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak om introduksjonsprogram. Bakgrunnen er å sikre mer effektivitet på dette området, der de viktigste dokumentene kan samles i samme enkeltvedtak og bidra til rask oppstart av kvalifiseringen. Dette vil også gi deltakeren god oversikt over programmet. Se for øvrig nedenfor i punkt 8.7.4.2 for drøftelse av hvorvidt innføring av integreringskontrakt vil medføre økt byråkrati, slik flere høringsinstanser har uttrykt bekymring for.

Det kan oppstå tilfeller der karriereveiledningen ikke er gjennomført før det har gått tre måneder. Departementet bemerker at introduksjonsprogrammet uansett skal starte opp innen tre måneder. Kommunen må i slike tilfeller sørge for integreringsplan, integreringskontrakt og oppstart av program innen fristen. Det kan da være behov for å endre den individuelle planen ved gjennomført karriereveiledning. Det er viktig at kommunen og fylkeskommunen har et godt samarbeid, slik at det kun unntaksvis vil oppstå tilfeller der karriereveiledning ikke er gjennomført før vedtak skal treffes.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre at kommunen skal utstede deltagerbevis ved gjennomført eller avbrutt program. Det er viktig at både deltakere som har fullført programmet og deltakere som har avbrutt programmet kan dokumentere hvilken kvalifisering de har mottatt.

Departementet fastholder også forslaget om å synliggjøre at det er kommunen som avgjør innholdet i introduksjonsprogrammet dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte, men foreslår at dette reguleres i bestemmelsen om integreringsplan, se § 15 femte ledd. IMDi uttaler i sitt høringssvar at det bør fremgå tydelig av loven at deltageren skal være delaktig i valgene som tas. Dette følger av bestemmelsen om integreringsplan, se punkt 8.7.4.1 nedenfor.

§ 13. Sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet

«Kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltagelse i introduksjonsprogrammet.

Sluttmålet for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, skal være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid. Programmet skal vare mellom tre og seks måneder og kan forlenges med inntil seks måneder.

Sluttmålet for deltagere under 25 år som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før, skal som hovedregel være fullført videregående opplæring. Programmet skal vare mellom tre måneder og tre år og kan forlenges med inntil ett år. Har deltageren andre sluttmål enn fullført videregående opplæring, skal programmet vare mellom tre måneder og to år og kan forlenges med inntil ett år.
Sluttmålet for øvrige deltagere skal være at den enkelte kommer i arbeid eller fullfører deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Programmet skal vare mellom tre måneder og to år og kan forlenges med inntil ett år. Har deltageren sluttmål om fullført videregående opplæring, skal programmet vare mellom tre måneder og tre år og kan forlenges med inntil ett år.
Introduksjonsprogrammet kan bare forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltageren vil oppnå sitt sluttmål med en forlengelse.

Programmet avsluttes ved oppnådd sluttmål eller varighet. Godkjent permisjon legges til programmets varighet. Kommunen bør i samarbeid med andre aktører legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 13?

Merknader til § 13, s. 176

Bestemmelsen regulerer sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet. Det fremgår av første ledd at kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltagelse i introduksjonsprogrammet. Sluttmålet skal reflektere hva deltageren skal oppnå innen programmet avsluttes, og skal være så konkret som mulig. Hvilket sluttmål som settes for den enkelte får betydning for varigheten av programmet. Både sluttmålet og varigheten av programmet fastsettes i integreringsplanen, jf. § 15. Slik får deltageren samlet informasjon om mål, varighet og annet innhold av programmet.

Det gis kriterier for fastsettelse av sluttmål og varighet i andre til fjerde ledd.

Etter andre ledd første punktum skal sluttmålet for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid. Med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som tilfredsstiller utdanningskravet etter GSU-listen. Deltageren behøver ikke å tilfredsstille språkkravet ifølge GSU-listen for å være omfattet av definisjonen. For deltagere fra en del land kreves det ett års høyere utdanning i tillegg til videregående opplæring for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen. Bestemmelsen omfatter også de som har mer utdanning enn videregående nivå. Aktuelle sluttmål for denne gruppen vil være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, definert ned til en bransje, få godkjent høyere utdanning, eller påbegynne en kompletterende utdanning. Varigheten av programmet for denne gruppen reguleres i andre ledd andre punktum. Programmet skal vare mellom tre og seks måneder. Hvilken varighet som fastsettes innenfor denne rammen avhenger av sluttmålet og deltagerens behov. Programmet kan forlenges med inntil seks måneder hvis deltageren ikke vil nå sitt sluttmål innenfor programtiden, og det er grunn til å forvente at deltageren oppnår sluttmålet med en forlengelse, se femte ledd.

Sluttmål for deltagere under 25 år, som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før, reguleres i tredje ledd. Det følger av tredje ledd første punktum at sluttmålet for disse deltagerne som hovedregel skal være fullført videregående opplæring. Unge i denne aldersgruppen har et langt liv i yrkesaktiv alder foran seg, og formell kompetanse i form av fullført videregående opplæring blir stadig viktigere for varig tilknytning til arbeidslivet. Etter tredje ledd andre punktum skal programmet vare mellom tre måneder og tre år, og kan forlenges med inntil ett år. Dette gir mulighet for fire års program. Dersom deltagere i denne gruppen har andre sluttmål enn fullført videregående opplæring, skal programmet vare mellom tre måneder og to år, og kan forlenges med inntil ett år, jf. tredje ledd tredje punktum. Disse deltagerne kan altså ikke ha introduksjonsprogram på mer enn tre år til sammen, unntatt hvis kommunen i løpet av programtiden ser at deltageren vil kunne fullføre videregående opplæring, og dermed endrer sluttmålet.

For øvrige deltagere skal sluttmålet være at den enkelte kommer i arbeid, eller fullfører hele eller deler av grunnskolen eller videregående opplæring, jf. fjerde ledd første punktum. Med øvrige deltagere menes deltagere over 25 år som ikke har minimum utdanning på videregående nivå fra før. Dette er en stor gruppe deltagere, og det er derfor et større spenn i hvilket sluttmål som kan settes. Hvilket sluttmål som settes må vurderes konkret ut fra deltagerens ønsker og forutsetninger, samt tilbudet i kommunen. Mange deltagere bør ha sluttmål som er relatert til formell kompetanse, herunder grunnskole eller videregående opplæring. Det kan settes sluttmål om å fullføre hele eller deler av opplæringen, ut fra hvilken bakgrunn deltageren har. Sluttmål om å komme i arbeid bør detaljeres ned til en bransje. Programmet for deltagere i denne gruppen skal etter fjerde ledd andre punktum vare mellom tre måneder og to år, og kan forlenges med inntil ett år. Dersom deltagere i denne gruppen har sluttmål om fullført videregående opplæring, skal imidlertid programmet vare mellom tre måneder og tre år, og kan forlenges med inntil ett år, jf. fjerde ledd tredje punktum.

I femte ledd fremgår kriteriet for forlengelse av introduksjonsprogrammet. Det er bare anledning til å forlenge programmet hvis det er grunn til å forvente at deltageren kan oppnå sitt sluttmål med en forlengelse. Dersom deltageren har sluttmål om fullført videregående opplæring, og programmet kan forlenges med inntil et år, er det altså kun aktuelt med forlengelse hvis deltageren da vil kunne fullføre. Hvor lang tid programmet kan forlenges med fremgår av andre til fjerde ledd for de ulike gruppene deltagere.

Sjette ledd regulerer avslutning av programmet. I sjette ledd første punktum fremgår det at programmet avsluttes ved oppnådd sluttmål eller varighet. Dersom deltageren oppnår sluttmålet sitt før den fastsatte varigheten av programmet utløper, avsluttes programmet før avtalt tid. Programmet avsluttet også dersom varigheten av programmet utløper før deltageren har oppnådd sluttmålet. Etter sjette ledd andre punktum legges godkjent permisjon til i programmets varighet. Dette innebærer at deltagere som har fått godkjent permisjon i for eksempel to måneder, får programmet utvidet med to måneder, uten at dette anses som forlengelse etter femte ledd. Det følger av sjette ledd tredje punktum at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden, unngår avbrudd i kvalifiseringen. Slike avbrudd er uheldige, ettersom det er mer utfordrende å komme i gang igjen jo lengre tid det går fra programmet ble avsluttet. Avbrudd i kvalifiseringen etter avsluttet introduksjonsprogram kan ha flere årsaker. Manglende støtte til livsopphold er en vanlig årsak, og det kan særlig være aktuelt for kommunen å planlegge overgang til Arbeids- og velferdsetatens ordninger eller lån/flyktningstipend ved avsluttet program.

Departementets vurderinger, s. 79 (punkt 8.5.4)

8.5.4.1 Innledning

Mange av høringsinstansene er positive til hele eller deler av forslaget, men svært mange har uttalt seg kritisk til forslaget om sluttmål og varighet for personer med minimum utdanning på videregående nivå fra før. Kritikken går dels på hvem som skal inngå i denne gruppen og begrepet minimum utdanning på videregående nivå og særlig den foreslåtte programtiden (tre til seks måneder). Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene justert forslaget om sluttmål og varighet for personer som har minimum utdanning på videregående nivå fra før, se punkt 8.5.4.3 under.

Departementet ser også at forslaget om sluttmål og varighet var formulert på en slik måte at deler av det kunne misforstås, og at det var noe vanskelig tilgjengelig slik det ble foreslått i høringsnotatet. Departementet foreslår derfor å slå sammen forslagene om sluttmål og varighet i introduksjonsprogrammet i en bestemmelse, se forslag til § 13. Departementet har også sett behov for noen øvrige justeringer i forslagene på bakgrunn av høringsinnspillene.

8.5.4.2 Sluttmål og differensiert programtid

Departementet opprettholder forslaget om at kommunen skal fastsette sluttmål og varighet for den enkeltes deltagelse i introduksjonsprogrammet. jf. forslag til § 13 første ledd. Det følger av forslag til § 15 at sluttmål og varighet skal fastsettes i integreringsplanen.

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om sluttmål og varighet har innvendinger mot bruk av utdanningsbakgrunn og alder som eneste kriterium for fastsettelse av sluttmål, og at dette også skal være bestemmende for programmets lengde. Departementet viser til at det til nå har vært lite variasjon for ulike deltagere både når det gjelder programlengde og innhold av programmet. En analyse av programlengden for tidligere deltakere i introduksjonsprogram viser at det kun var tre måneder som skilte programtiden mellom deltakere med liten eller ingen skolegang og deltakere med god allmennutdanning. Selv om deltakernes kompetansebehov er ulike, tyder dette på at disse forskjellene ikke gir seg utslag i varigheten av introduksjonsprogrammet.

Som følge av dette ser departementet behov for kriterier som er objektive og enkle å praktisere for kommunene. Utdanningsbakgrunn og alder er svært relevante kriterier når lovens ordninger handler om kvalifisering til utdanning og arbeid. Deltakere med liten eller ingen utdanning fra før må antas å ha et annet kvalifiseringsbehov enn de som har utdanning fra før. Den enkeltes utdanningsbakgrunn kartlegges gjennom kompetansekartlegging og er dermed lett tilgjengelig for kommunen. Både utdanningsbakgrunn og alder gir indikasjoner på hvilke typer utdanningsløp vedkommende har forutsetninger for å kunne gjennomføre i løpet av programtiden. Det vil for eksempel være lettere for personer som har erfaring med skolegang fra før å tilpasse seg et utdanningsløp i Norge. Departementet mener at kriteriene utdanningsbakgrunn og alder er enkle å praktisere og dermed sikrer likebehandling, forutsigbarhet og etterprøvbarhet. Som det fremgår av drøftingene nedenfor, er det fortsatt rom for individuell tilpasning innenfor de enkelte gruppene, selv om handlingsrommet er mer begrenset enn etter introduksjonsloven.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å differensiere deltagernes sluttmål og programtid ut fra deltagernes utdanningsbakgrunn og alder, se forslag til § 13 annet til fjerde ledd.
Flere av høringsinstansene er positive til forslaget om å innføre differensiert programtid. IMDi og AVdir påpeker i sin høringsuttalelse at det er en utfordring at det i liten grad gis forlenget programtid. IMDi mener det er viktig og nødvendig å sikre at de som har behov for det får et lenger kvalifiseringsløp samtidig som det er viktig å sikre at de som kan komme raskt ut i arbeid eller utdanning får mulighet til det, heller enn å bli værende i et for langt introduksjonsprogram. Departementet er enig i dette. Noen høringsinstanser mener at normaltiden i introduksjonsprogrammet i stedet bør utvides til tre år, med mulighet til forlengelse til et fjerde år. Basert på erfaringene de siste 16 årene mener departementet at å opprettholde en normaltid for alle, selv om denne utvides til tre år, ikke vil bidra til at programmets lengde i større grad blir individuelt tilpasset til den enkeltes behov og sluttmål for programmet.

Departementet opprettholder forslaget om at sluttmålet skal fastsettes i den enkelte deltagers integreringsplan. Det innebærer også at fastsettelsen av sluttmålet gjøres i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager. Departementet presiserer at sluttmålet for den enkelte skal fastsettes innenfor de rammene som følger av § 13 andre til fjerde ledd. Kommunen skal ta utgangspunkt i kompetansekartleggingen og karriereveiledningen, inkludert anbefalingen som gis ved gjennomført karriereveiledning, jf. § 11 fjerde ledd. Ved fastsettelse av det konkrete målet, skal kommunen også se hen til deltagerens utdanningsbakgrunn, alder, interesser, motivasjon og det langsiktige målet. På bakgrunn av kompetansekartlegging og karriereveiledning bør det tas stilling til om det skal gjennomføres realkompetansevurdering på enten grunnskolens eller videregående skoles nivå eller om det skal søkes om godkjenning av medbrakt utdanning. For å unngå lange og unødvendige opplæringsløp er det sentralt at deltagerne får tidlig tilbud om realkompetansevurdering eller at det tidlig søkes om godkjenning av medbrakt utdanning, se punktene 4.2 og 4.3.

Departementet bemerker at deltageren og kommunen skal ha som felles mål at sluttmålet oppfylles. Det betyr at det skal settes et sluttmål som skal være realistisk å oppnå innen programtiden, men uten å begrense deltagerens ønsker på lang sikt. Deltagerens langsiktige planer skal fremgå av det langsiktige målet i integreringskontrakten, se punkt 8.7.4.2 nedenfor.

Departementet fastholder forslaget om at programtiden angis som et tidsintervall, der den nedre grensen for alle grupper deltagere er tre måneder. Den nedre grensen på tre måneder er satt på bakgrunn av at tilnærmet alle i målgruppen for introduksjonsprogram vil ha behov for noe kvalifisering, blant annet for å gjennomføre de obligatoriske elementene i programmet, se punkt 8.6.4.1. Den øvre grensen på henholdsvis seks måneder, to og tre år er å anse som en øvre ramme og departementet presiser at disse grensene ikke må bli en hovedregel, men at programtiden skal fastsettes individuelt innenfor rammene av tidsintervallet, med tanke på at den enkelte skal nå sitt sluttmål.

Det er flere høringsinstanser som stiller spørsmål ved realismen ved forslagene om sluttmål og programtid, særlig for de med minimum utdanning på videregående nivå fra før og for de som skal ha sluttmål om fullført videregående opplæring. Departementet vil bemerke at flere forhold er avgjørende for at man skal lykkes med reformen av introduksjonsprogrammet. For det første er det viktig at det i bosettingsprosessen blir tatt hensyn til hvilke tiltak eller opplæring den enkelte har behov for. Dersom en person for eksempel ønsker å ta en fagopplæring, bør det så langt det er mulig legges til rette for at den enkelte bosettes i nærheten av et relevant tilbud, se punkt 7.2.4.2. For det andre er fylkeskommunens planer for kvalifisering av innvandrere viktige. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov, og hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte dette behovet, se punkt 6.2.4.1. For det tredje bør brudd i kvalifiseringen unngås, se omtale i punkt 8.5.4.8. For det fjerde er det viktig at tjenestetilbudene utvikles og tilrettelegges i større grad for de særskilte behov som nyankomne innvandrere har, se blant annet punktene 3.2.4-3.2.6 og 8.6.4.2.

8.5.4.3 Deltagere med minimum utdanning på videregående nivå fra før

I høringsnotatet ble utdanning på videregående nivå fra før definert som videregående skole fra utlandet. Mange av høringsinstansene har påpekt at gruppen med minimum utdanning på videregående nivå fra før slik den ble definert i notatet ikke er ensartet, og at den rommer alt fra deltagere som vil få grunnskole som høyeste godkjente utdanning i Norge til personer med doktorgrad. På denne bakgrunn ser departementet behovet for å klargjøre hva som menes med «minimum utdanning på videregående nivå fra før».

Kompetanse Norge har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at utdanning på videregående nivå bør defineres i henhold til Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). Det grunnleggende i NKR er at kvalifikasjoner beskrives gjennom læringsutbytte som innplasseres på ulike nivåer i rammeverket i henhold til læringsutbyttebeskrivelser. NKR er ikke et system for godkjenning av den enkeltes kompetanse, men et system for å sammenligne kompetanse fra ulike land. Det gir en overordnet beskrivelse av hva den enkelte kandidaten forventes å kunne etter fullført utdanning på ulike nivåer. Rammeverket klassifiserer utdanning på syv nivåer hvor to er det laveste og åtte det høyeste. Hvert nivå er beskrevet gjennom læringsutbyttebeskrivelser av kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse. I NKR er fullført videregående opplæring plassert på nivå fire, fagbrev, svennebrev og vitnemål fra yrkesfaglig videregående opplæring på nivå 4A og vitnemål fra studieforberedende videregående opplæring på nivå 4B.

En alternativ måte å definere minimum utdanning på videregående nivå fra før er å ta utgangspunkt i utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge i henhold til GSU-listen (Generell studiekompetanse for utenlandske søkere). GSU-listen brukes av norske universiteter og høyskoler ved opptak til utdanning. I tillegg brukes den når NOKUT vurderer søknader om generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Listen inneholder informasjon om hva slags utdanning en person må ha for å kunne søke opptak til universiteter og høyskoler i Norge. For en del land kreves det ett års høyere utdanning, i tillegg til fullført og bestått videregående opplæring for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen. For å faktisk få vedtak om godkjent generell studiekompetanse i Norge må man også tilfredsstille språkkrav i norsk og engelsk.

Oppstart i introduksjonsprogrammet skjer for de fleste flyktninger innen relativt kort tid i Norge. Hver enkelt kommune skal i samarbeid med deltagerne i programmet fastsette sluttmål og programtid for den enkelte deltager. Departementet mener derfor det er nødvendig med en definisjon som raskt og enkelt kan avklare utdanningsbakgrunn. Den enkelte skal gjennomføre kompetansekartlegging og karriereveiledning. På bakgrunn av denne informasjonen, bør kommunen kunne undersøke om utdanningen den enkelte oppgir å ha gjennomført står på GSU-listen. Departementet legger ikke til grunn at den enkelte må fremlegge dokumentasjon på utdanningen sin. Det er tilstrekkelig at det gjennom kompetansekartlegging og karriereveiledning er sannsynlig at den enkelte har gjennomført en utdanning som står på GSU-listen. Det kan oppstå tilfeller hvor det er tvil eller uenighet om den enkelte har en medbrakt kompetanse som kan gi generell studiekompetanse. I slike tilfeller skal den enkelte ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd, men det bør raskt igangsettes realkompetansevurdering. På bakgrunn av realkompetansevurderingen kan sluttmål og programtid eventuelt justeres, hvis det viser seg nødvendig.

Departementet er av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at den enkelte må få godkjent sin medbrakte utdanning før det fattes vedtak om program. Det å få godkjent utdanning er en prosess som kan ta noe tid og det er viktig at deltagerne kommer raskt i gang med programmet. Formell godkjenning av medbrakt utdanning kan eventuelt inngå som en del av programmet til den enkelte.

Departementet foreslår derfor at det med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge i henhold til GSU-listen. Deltageren behøver ikke å tilfredsstille språkkravet i norsk og eventuelt engelsk for å være omfattet av definisjonen. For deltagere fra en del land kreves det, som nevnt, ett års høyere utdanning for å tilfredsstille utdanningskravet i GSU-listen. Denne presiseringen innsnevrer gruppen som skal ha kort programtid noe, sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. Innsnevringen innebærer at personer som har en utdanning fra utlandet som ikke kan gi generell studiekompetanse i Norge, ikke lenger er i gruppen som skal ha introduksjonsprogram på mellom tre til seks måneder. Dette var personer som høringsinstansene uttrykte en særskilt bekymring for. Disse vil nå ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd. Etter departementets oppfatning reduserer dette risikoen for at personer som ikke vil få godkjent videregående opplæring fra hjemlandet får kort programtid, slik Kompetanse Norge var bekymret for i sin høringsuttalelse.

Det er egne ordninger for vurdering av fag- og yrkesopplæring fra utlandet. NOKUT vurderer utenlandsk fag- og yrkesopplæring på videregående nivå opp mot norske fag- og svennebrev, men foreløpig er det kun mulig å søke om godkjenning av fag- og yrkesopplæring fra Estland, Latvia, Litauen, Polen og Tyskland. Deltagere i introduksjonsprogram vil per nå derfor ikke være omfattet av denne ordningen. Som følge av dette vil deltagere som oppgir å ha fag- og yrkesopplæring på videregående nivå fra utlandet ikke omfattes av § 13 andre ledd. Disse vil ha sluttmål og program etter forslag til § 13 tredje eller fjerde ledd. Også for disse deltakerne bør det raskt igangsettes realkompetansevurdering for å avklare hva de trenger for å kunne ta fag- eller svennebrev i Norge. For å få fag- eller svennebrev må kandidatene gjennomføre en fagprøve (på norsk).

Departementet fastholder med disse presiseringene forslaget om at sluttmålet for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før skal være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, jf. forslag til § 13 annet ledd.

Departementet har på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene vurdert om ordlyden i bestemmelsen bør endres slik at det kan åpnes opp for at deltagere i denne gruppen kan kvalifiseres for annet enn høyere utdanning og arbeid, for eksempel mot fagbrev. Departementet foreslår ingen slik endring. Bestemmelsene om differensierte sluttmål og programtid er utarbeidet med tanke på at flest mulig skal oppnå formell kompetanse i løpet av programmet. Deltagere med minimum videregående utdanning fra før har formell kompetanse som kan gi generell studiekompetanse i Norge. Det er dermed ikke denne gruppen som har størst behov for mer formell kompetanse. Dersom personer i denne gruppen ønsker å omskolere seg til noe annet, kan en slik omskolering finansieres gjennom ordinære offentlige tilbud eller det private (arbeidsgiver).

Aktuelle sluttmål for denne gruppen vil være at deltageren skal kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, definert ned til en bransje, få godkjent høyere utdanning eller påbegynne en kompletterende utdanning.

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om programtiden på mellom tre og seks måneder for deltagere som minimum har utdanning på videregående nivå fra før, er negative til forslaget og mener dette er urealistisk kort tid for denne gruppen. Departementet presiserer at sluttmålet i henhold til ordlyden er å kvalifisere til høyere utdanning eller arbeid, og ikke nødvendigvis å bli akseptert for inntak til høyere utdanning.

Departementet har vurdert om programtiden for denne gruppen bør endres, men er fortsatt av den oppfatning at programtiden for denne gruppen bør være kort. Personer som har utdanning på minimum videregående nivå fra før har erfaring med å tilegne seg ny kunnskap, og vil ha bedre forutsetninger enn andre for å nyttiggjøre seg av ordinære tilbud og støtteordninger. Det er også påvist at deltagere med høy utdanning, som ønsker raskere progresjon gjennom programmet, etter dagens ordning kan ende opp med et tilbud som i liten grad er tilpasset deres individuelle behov (Fafo-rapport 2017:13). Det er derfor viktig å legge til rette for at de som har forutsetninger for å komme raskt ut i arbeid eller utdanning får mulighet til det, heller enn at de blir værende i et introduksjonsprogram som trekker ut i tid. Dette er noe IMDi også påpeker i sin høringsuttalelse.

Departementet vil videre peke på at tjenestetilbudet rettet særskilt mot denne gruppen er under utvikling. En del av dette innovasjonsarbeidet er utviklingen av standardiserte elementer. IMDi har sammen med AVdir fått i oppdrag å gjøre hurtigsporet om til et standardisert element som skal tilpasses rammene for ny lov. Det skal kunne tilrettelegges for deltagere med etterspurt medbragt kompetanse i form av minimum videregående opplæring fra før og som har arbeid som sluttmål. Bruk av lønnstilskudd vil være et sentralt virkemiddel i dette elementet.

Departementet mener det også er rom for å gjøre ytterligere tilpasninger i tilbudet. Noen deltagere som skal inn på høyere utdanning vil måtte jobbe i en periode etter avsluttet introduksjonsprogram for å sikre sitt livsopphold. For denne gruppen vil det være nødvendig at kommunene i større grad tilbyr norskopplæring på deltid, på kvelder og eventuelt i helgene. Kjøp av tjenester fra private aktører og nettbaserte løsninger kan for noen kommuner være relevante løsninger.

Selv med innovasjon og utvikling i tjenestetilbudet ser departementet at det likevel kan være utfordrende for kommunene å gi et tilstrekkelig tilbud til alle i denne gruppen innenfor rammen av seks måneder, også med tanke på at den enkelte deltager skal gjennomføre de obligatoriske elementene, se punkt 8.6.4.1. Forslaget om differensiert programtid er ment å gi bedre individuell tilpasning av programmet, og bidra til at den enkelte deltager får den lengde på introduksjonsprogrammet han eller hun trenger. Departementet foreslår derfor at det åpnes opp for at programmet kan forlenges med inntil seks måneder for denne gruppen hvis det er realistisk at deltageren kan nå sitt sluttmål med en forlengelse. Gjennom å gi kommunene mulighet til å utvide programtiden med inntil seks måneder, mener departement at rammene for programtiden er lang nok til at kommunene bør klare å gi et forsvarlig og tilpasset tilbud til hver enkelt deltager. Samtidig vil en ytre ramme på ett år fortsatt være kort nok til at den forutsetter endring og innovasjon i tjenestetilbudet til denne gruppen.

Det er fortsatt slik at hovedregelen for denne gruppen er en programtid på mellom tre til seks måneder, og programmet kan kun forlenges hvis det er realistisk at deltagerne kan oppnå sitt sluttmål med en forlengelse, se forslag til § 13 andre ledd andre punktum og femte ledd.

Departementet foreslår dermed at denne gruppen skal ha programtid på mellom tre til seks måneder og at programmet kan forlenges med inntil seks måneder. Kort programtid kan føre til brudd i kvalifiseringen dersom aktørene ikke samarbeider. Se for øvrig punkt 8.5.4.8 om samarbeid for å unngå avbrudd.

Departementet bemerker at flere forhold er avgjørende for at man skal lykkes med å etablere velfungerende korte introduksjonsprogram. For det første er det viktig at muligheten for korte introduksjonsprogram vektlegges av IMDi i bosettingsprosessen. Mange av deltagerne i målgruppen vil ha gjennomført kompetansekartlegging i mottak før bosetting eller ved uttak. Dersom det gjennom denne kartleggingen for eksempel avdekkes at vedkommende har utdanning som kan gi generell studiekompetanse og ønsker å ta høyere utdanning, bør IMDi så langt det er mulig legge til rette for at disse deltagerne bosettes i nærheten av et tilbud om dette, se punkt 7.2.4.2.

For det andre er det viktig at prosessen med å få godkjent medbrakt utdanning raskt settes i gang. For å komme inn på høyere utdanning i Norge må en ha generell studiekompetanse. Som departementet skriver over, må deltagere som skal ha kort programtid, ha en utdanning som kan gi generell studiekompetanse i Norge, men de behøver ikke å ha vedtak om godkjent generell studiekompetanse for å bli definert som å ha minimum utdanning på videregående nivå fra før. Hvis den enkelte deltager derimot skal inn på høyere utdanning, må hun/han få vedtak om godkjent generell studiekompetanse.

For deltagere som planlegger å jobbe i ikke-regulerte yrker er godkjenningen frivillig, men erfaringer viser at en slik godkjenning kan gjøre det enklere å få jobb. For personer med utdanning fra et regulert yrke, vil godkjenning og autorisasjon være påkrevd for å kunne utøve yrket. For mer om vurdering av medbrakt utdanning fra utlandet se punkt 4.3. Det er ikke anledning til å fullføre høyere utdanning gjennom introduksjonsprogrammet, og dette kan derfor ikke settes som sluttmål. Deltagere som går over i høyere utdanning kan søke ordinære støtteordninger som for eksempel lån og stipend.

8.5.4.4 Deltagere under 25 år

Flesteparten av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er positive til at unge innvandrere under 25 år som hovedregel skal ha opplæring etter opplæringsloven som sitt eneste tiltak i sitt introduksjonsprogram og departementet opprettholder forslaget, se § 13 tredje ledd. Dette skal være det klare utgangspunktet. Disse deltagerne er unge og har et langt liv foran seg i yrkesaktiv alder. De aller fleste unge vil ha bedre forutsetninger for å lære seg språk og gjennomføre utdanning enn de som er eldre.

Forslaget til sluttmål for denne gruppen fikk generell støtte i høringen. Enkelte høringsinstanser etterlyste imidlertid en bredere omtale av grunnskole som del- og sluttmål for denne gruppen. Departementet er enig i at flere deltagere vil måtte ha grunnskole som delmål før det er aktuelt å starte opp i og fullføre videregående opplæring. Samtidig mener departementet at mange av disse også vil kunne komme langt i videregående opplæring innenfor rammene av programmet, særlig hvis kommunen og fylkeskommunen legger til rette for realkompetansevurdering og deltagerne bosettes et sted hvor det finnes tilrettelagt tilbud i form av innføringstilbud og/eller kombinasjonsklasser, se punktene 4.2 og 7.2.4.2. Fullført videregående opplæring blir stadig viktigere for å få varig tilknytning til det norske arbeidslivet. Departementet vurderer at ambisjonen bør være å få flest mulig gjennom videregående opplæring. Fullført grunnskole kan settes som sluttmål for noen, men det vil være mest aktuelt for deltagere som ikke har noe skolebakgrunn fra før. Departementet foreslår derfor at sluttmålet som hovedregel skal være fullført videregående opplæring for unge innvandrere under 25 år. Dette har også sammenheng med at det ikke er plikt til å gå i videregående opplæring i Norge, slik det er med grunnskolen for de som er under 16 år.

Som nevnt over har departementet presisert at med minimum utdanning på videregående nivå fra før menes en utdanning som tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen. Dette gjør at unge under 25 år med videregående opplæring fra før som ikke tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen, vil kunne ha sluttmål om å fullføre videregående opplæring i Norge. Dette kan for eksempel være tilfelle hvis de ikke oppfyller krav om ett års høyere utdanning, som kreves fra flere land. For denne gruppen kan godkjenning av hele eller deler av fag gjennom realkompetansevurdering legge grunnlag for individuell tilpasning av introduksjonsprogram. For å unngå for lange og unødvendige opplæringsløp er det viktig at disse deltagerne får tidlig tilbud om realkompetansevurdering. For mer om realkompetansevurdering, se punkt 4.2.

For de som ikke vil klare å fullføre videregående opplæring innenfor programtiden, bør sluttmålet settes til å gjennomføre deler av videregående opplæring. Et slikt sluttmål bør imidlertid bare settes fra start hvis det er helt klart at deltageren ikke vil kunne fullføre hele videregående opplæring innenfor programtiden. Deltagerens skolebakgrunn er særlig relevant i vurderingen. Har deltageren ingen eller svært lite skolebakgrunn er det trolig lite realistisk at den enkelte kan fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Da kan for eksempel sluttmål om gjennomført grunnskole eller Vg1 eller Vg2 være aktuelt. Deltagere som har fullført grunnskole fra utlandet, eller eventuelt også fullført en videregående opplæring som ikke tilfredsstiller utdanningskravet i GSU-listen, vil derimot ha gode forutsetninger for å fullføre videregående opplæring. Denne gruppen bør bosettes i nærheten av et tilbud om videregående opplæring, som gjerne bør ha tilrettelagte tilbud for nyankomne innvandrere.

Når det gjelder de som av ulike grunner ikke bør ha hele eller deler av videregående opplæring som sluttmål, vil det være mest nærliggende å sette et sluttmål om overgang til arbeid, eventuelt etter fullført grunnskole. Vurderingen må gjøres på bakgrunn av kompetansekartlegging og karriereveiledning og ut fra den enkelte deltagers ønsker og motivasjon. Departementet viser til at det er kommunen som treffer beslutning om introduksjonsprogrammet dersom det ikke oppnås enighet med deltageren, se punkt 8.4.4 ovenfor.

Dersom sluttmålet er satt til fullført videregående opplæring, men kommunen etter hvert ser at deltageren ikke vil kunne oppnå dette innenfor programtiden, kan og bør sluttmålet endres. Det kan for eksempel endres til fullført andre år i videregående opplæring, dersom deltageren kan oppnå dette. Se nærmere om endring av sluttmålet under punkt 8.5.4.6.

Introduksjonsprogrammet for deltagere under 25 år med sluttmål om fullført videregående opplæring kan vare mellom tre måneder og tre år. Deltagere under 25 år med øvrige sluttmål kan ha program på mellom tre måneder og to år. Programmet kan forlenges med inntil ett år dersom det er realistisk at deltageren kan oppnå sluttmålet med en forlengelse.

Noen høringsinstanser, deriblant ffkf, peker likevel på at det ikke er denne gruppen som bør få det fjerde året i introduksjonsprogram, da de vil kunne benytte seg av andre støtteordninger, for eksempel flyktningstipend. Departementet viser til at deltagere i introduksjonsprogram får en annen type oppfølging enn mottakere etter andre støtteordninger. Denne oppfølgingen fra en programrådgiver i kommunen kan være sentral for å bidra til at deltagerne fullfører videregående opplæring. Departementet anser det som riktig å satse på de unge mellom 18 og 25 år som har gode forutsetninger til å oppnå en kompetanse som kan benyttes i det norske arbeidslivet og som har et langt liv i yrkesaktiv alder foran seg.

En utfordring for denne gruppen er at det kan ta noe tid før de kan starte opp i videregående opplæring. Dette kan dels skyldes kravet om fullført grunnskole for å få inntak til videregående opplæring og dels søknadsfristen for opptak. De unge som ikke har fullført grunnskole kan starte i grunnskole for voksne, der mange kommuner har jevnlig oppstart gjennom året. Departementet bemerker at flere fylkeskommuner også tilbyr kombinasjonsklasser med løpende inntak gjennom året. Forsinkelse i oppstart av videregående opplæring for den enkelte som følge av søknadsfristen for opptak omtales nærmere nedenfor i punkt 8.6.4.2.

For deltagere som ikke vil klare å fullføre videregående opplæring innenfor rammen av programtiden, er det viktig at det søkes lånekassen eller settes i gang samarbeid med NAV, jf. Rundskriv G27/2017, slik at den enkelte får fullført sitt kvalifiseringsløp uten avbrudd. Endringene i forskrift om arbeidsmarkedstiltak åpner for at NAV-brukere kan tilbys fag- og yrkesopplæring dersom de har behov for å fullføre videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet, se punkt 3.4. Se også punkt 8.5.4.8 under om samarbeid for å unngå avbrudd i kvalifiseringen.

Noen høringsinstanser har gitt uttrykk for bekymring for tilbudet til de som nå ikke lenger kan vokse seg inn i målgruppa for rett og plikt til deltagelse i introduksjonsprogram. Synspunktene gjelder også for gruppen i alderen 16 til 18 år som ikke lenger omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se punktene 8.1.4.2 ovenfor og 10.1.4.1 nedenfor.

8.5.4.5 Øvrige deltagere

For øvrige deltagere fastholder departementet at sluttmålet skal være at den enkelte kommer i arbeid eller fullfører deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Dette er en stor og heterogen gruppe som vil ha varierende kompetansebehov, og sluttmål og programlengde må vurderes individuelt for hver enkelt deltager.

I høringsnotatet foreslo departementet at motivasjon skulle være et sentralt kriterium i utformingen av sluttmålet for personer som ikke har fullført videregående opplæring fra før og som er over 25 år. Dette innebar at motivasjonen skulle få større betydning ved utforming av sluttmålet for disse deltagerne enn andre. Departementet har vurdert dette på nytt etter høringen. Departementet ser at motivasjon kan være komplekst og variere ut fra ulike faktorer. I tillegg er det risiko for at kommunene forholder seg ulikt til begrepet motivasjon, noe som kan føre til forskjellsbehandling.

Etter dette opprettholder departementet ikke forslaget om at motivasjon skal være et sentralt kriterium i utformingen av sluttmålet. Motivasjon vil uansett være ett av kriteriene kommunen må vurdere i fastsettelsen av det konkrete sluttmålet, se ovenfor.

For deltagere som har fullført grunnskole og som ønsker å gå i videregående opplæring bør sluttmålet være at deltageren skal fullføre videregående opplæring. Dette vil for eksempel gjelde de som skal inn i fag- og yrkesopplæring for å oppnå fag- eller svennebrev. Dette kan være personer som for eksempel har erfaring med helsearbeid eller omsorg for barn og som ønsker å formalisere kompetansen. For å stimulere til at fylkeskommuner etablerer, videreutvikler og gjennomfører tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere er det opprettet en egen tilskuddsordning, se punkt 13.4.2.

For deltagere som har fullført grunnskolen og som ikke ønsker å gå i videregående opplæring bør det vurderes om sluttmålet skal være arbeid på hel- eller deltid innen en spesifikk bransje. Alternativt kan en for eksempel vurdere sluttmål som innebærer delkompetanse fra videregående opplæring sammen med mål om del- eller heltidsarbeid.

For deltagere som ikke har fullført grunnskolen bør sluttmålet være at den enkelte skal få arbeid eller fullføre deler av eller hele grunnskolen eller videregående opplæring. Det er et mål for departementet at kommunene fremover bidrar til å sette ambisjonsnivået høyt på vegne av deltagerne, og dette skal også gjelde for gruppen uten fullført grunnskole. Også for personer som har lite skolebakgrunn og som vil måtte bruke en del tid på å gjennomføre opplæringen kan for eksempel gjennomført videregående opplæring være et langsiktig mål. Sluttmålet i introduksjonsprogrammet bør da settes som et definert delmål på vei mot det langsiktige målet. Dersom kartlegging og mål tilsier at den enkelte ikke vil klare å nå dette innenfor programtid, bør dette komme frem tidlig og tydelig i den individuelle plan. NAV bør kobles på allerede i starten av prosessen, jf. Rundskriv G27/2017. Ved eventuell overgang til NAV etter endt introduksjonsprogram kan NAVs opplæringstiltak være en mulighet for arbeidssøkere som har behov for å fullføre videregående opplæring for å etablere en varig tilknytning til arbeidslivet, se punkt 3.4.

For deltagere med sluttmål etter § 13 fjerde ledd skal introduksjonsprogrammet vare mellom tre måneder og to år, og kan forlenges med inntil ett år. Har deltageren etter fjerde ledd sluttmål om fullført videregående opplæring skal programmet vare mellom tre måneder og tre år og kan forlenges med inntil ett år. Dette innebærer altså at deltagere med sluttmål om gjennomført videregående opplæring kan få inntil fire års introduksjonsprogram. Deltagere med andre sluttmål kan få inntil tre års introduksjonsprogram.

Endring av sluttmålet

Sluttmålet settes tidlig i kvalifiseringsløpet og det kan vise seg at det er behov for å endre det underveis. Departementet opprettholder forslaget om at sluttmålet kan endres gjennom endring av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1 nedenfor. Muligheten for å endre sluttmålet fremgår altså forutsetningsvis av bestemmelsen om integreringsplan.

Muligheten til å endre sluttmålet er først og fremst ment å omfatte tilfeller hvor deltagerens ønsker er endret eller deltageren viser rask progresjon. Hvis for eksempel en deltaker med sluttmål om å fullføre grunnskolen har rask progresjon, bør sluttmålet justeres opp til videregående opplæring.

Ved mangelfull progresjon hos deltageren bør terskelen for å endre sluttmålet være høyere. Det første virkemiddelet er tett oppfølging og tilpasning av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1. Kommunen bør vurdere tilretteleggingen av tilbudet og relevansen av innholdet i programmet. Hvis disse virkemidlene ikke har den ønskede effekten, kan kommunen vurdere å justere sluttmålet.
Terskelen for å nedjustere sluttmålet skal være høy, men hensikten er ikke at kommunen eller deltakeren låses til et kvalifiseringsløp som ikke viser seg å være hensiktsmessig.

Sluttmålet skal fremgå av deltagerens integreringsplan. Fastsettelsen og endring av sluttmålet vil utgjøre et enkeltvedtak som kan påklages, jf. § 46 bokstav c.

Forlengelse av programmet

Departementet opprettholder forslaget om programmet bare kan forlenges hvis det er grunn til å forvente at deltageren vil nå sitt sluttmål med en forlengelse.

Departementet presiserer at spørsmålet om forlengelse er underlagt kommunens skjønn. Det er kommunen som vurderer om det skal gis en forlengelse, gjennom en konkret helhetsvurdering av deltagerens progresjon, hvor nært deltageren er å nå sluttmålet sitt, om deltageren er avhengig av kommunens hjelp for å nå sluttmålet og deltagerens motivasjon. Hva som er årsaken til at deltageren ikke har nådd sluttmålet, og om denne årsaken beror på forhold deltageren selv har hatt innvirkning på, vil være sentrale momenter i vurderingen av om forlengelse skal gis. En forlengelse av programtiden er særlig aktuelt hvis det kan føre til at deltageren oppnår formelle kvalifikasjoner, for eksempel fullført videregående opplæring.

Kommunen må foreta en konkret vurdering av hvor mye ekstra tid deltageren trenger. Avgjørelse om forlenget programtid er et enkeltvedtak, jf. § 46 andre ledd bokstav f, se punkt 12.1.4 under om forholdet til forvaltningsloven. Departementet understreker at det ikke er en selvfølge at flere kommer i arbeid/utdanning med forlenget programtid. Det avgjørende er kvaliteten på programtilbudet og at tilbudet tilpasses den enkeltes og arbeidsmarkedets behov. Dette gjelder uansett om programtiden er kort eller lang.

For deltagere som har sluttmål om fullført fag- og yrkesopplæring, utbetales lærlingelønn de to siste årene av opplæringen. Introduksjonsstønaden avkortes mot denne, se punkt 9.4. Dette innebærer at kommunens utgifter ved forlengelse av introduksjonsprogrammet for de som tar fag- og yrkesopplæring vil være lavere enn for de som følger studieforberedende program.
Departementet foreslår å lovfeste at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen, se punkt 8.5.4.8. Dersom en deltager ikke når sluttmålet innen tidsrammen er det viktig at overgangen til livsopphold fra Lånekassen og/eller NAV er tilrettelagt i god tid i forveien, slik at den enkelte får fullført sitt kvalifiseringsløp uten opphold i opplæringen. Dette forutsetter et tett samarbeid mellom de aktuelle aktørene. NAV må kobles på tidlig i programmet, slik at kommunen og NAV har et godt samarbeid om videre kvalifisering, oppfølging og livsopphold, jf. rundskriv G27/2017. Dersom kartlegging og mål tilsier at det vil ta lengre tid å nå målet enn den maksimale varigheten av introduksjonsprogrammet, bør dette fremkomme så tidlig som mulig.

Endring av den enkeltes sluttmål kan få betydning for varigheten av programmet, ettersom deltageren da kan ha behov for kortere eller lengre introduksjonsprogram. Når en deltakers program blir lengre som følge av at sluttmålet endres, utgjør dette ikke en forlengelse av programmet med tilhørende krav om realisme etter § 13 femte ledd. Unntaket er dersom programtiden går utover rammene for varighet i andre, tredje eller fjerde ledd, altså seks måneder og to år eller tre år.

Den enkeltes programtid skal fremgå av vedkommendes integreringsplan, se punkt 8.7.4.1. Det følger av forslag til § 46 andre ledd bokstav c at utarbeidelse av og vesentlige endringer i integreringsplanen vil utgjøre et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Beslutninger vedrørende endringer av deltagerens programtid vil alltid utgjøre en vesentlig endring i planen.

Avslutning av programmet og oppfølging etter avsluttet program

Departementet opprettholder forslaget om at programmet avsluttes når den enkelte når sitt sluttmål om arbeid eller utdanning, se forslag til § 13 sjette ledd første punktum. Programmet avsluttes senest når den ytre rammen for deltagerens program er nådd. Hvis den enkelte ikke når sitt norskmål innenfor programtiden, skal opplæringen i norsk og samfunnskunnskap fortsette, men opplæringen avsluttes senest etter tre år eller 18 måneder etter oppstart, jf. forslag til § 32.

Departementet foreslo ikke å innføre reaksjoner overfor kommunen eller deltageren dersom sluttmålet ikke nås, og departementet ser ikke grunn til å gjøre noen endringer i lovforslaget på dette punkt. Et viktig formål bak å lovfeste sluttmål er at flest mulig skal oppnå formell kompetanse i løpet av programmet og å sikre likebehandling. Mange faktorer kan spille inn på hvorvidt sluttmålet nås, og departementet anser det ikke som hensiktsmessig med reaksjoner for dette. Departementet presiserer imidlertid at kommunens tjenester etter loven skal være forsvarlige, jf. punkt 6.1.4.2 ovenfor, og at den enkeltes program kan stanses ved blant annet omfattende fravær, se punkt 8.9.4 nedenfor.

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen i samarbeid med andre aktører bør legge til rette for at deltagere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. Særlig vil samarbeid med NAV være aktuelt for overgang til for eksempel arbeidsmarkedstiltak som omtalt i punkt 3.4. Departementet anser det som sentralt at kommunen, før programmet avsluttes, bistår i mer langsiktig planlegging for deltagere som ikke oppnår sluttmålet sitt. Det kan være av stor betydning for den enkelte å vite at overgang til andre støtteordninger er sikret når introduksjonsprogrammet avsluttes på grunn av oppnådd varighet.

Kommunen har etter introduksjonsloven ingen plikt til å følge opp deltagere som har avsluttet introduksjonsprogrammet, og departementet foreslo heller ingen endringer i dette.
Departementet vil likevel understreke at kommunen ofte vil være tjent med å følge opp den enkelte. Organiseringen av slik oppfølging kan variere. Det kan for eksempel åpnes opp for at tidligere deltagere kan ta kontakt og få oppfølging ved behov eller det kan utarbeides faste rutiner om å avtale oppfølgingsmøter med noen eller alle deltagere noe tid etter de avslutter. Hvilke oppfølgingsbehov som er aktuelt vil også variere. Behovet vil være forskjellig alt etter om den tidligere deltageren er i fast jobb, er under utdanning, er i videre arbeidsrettede tiltak i regi av NAV eller har økonomisk sosialhjelp eller helserelaterte ytelser fra NAV. For personer som er i arbeid eller utdanning kan oppfølging på utdanningsstedet eller hos arbeidsgiver være relevant. For andre kan veiledningssamtaler være mest hensiktsmessig. Departementet er enig med AVdir som trekker frem at godt samarbeid med NAV om videre kvalifisering, oppfølging og livsopphold kan være avgjørende for at deltager på sikt vil få en varig tilknytning til arbeidslivet. Dersom kartlegging og mål tilsier at det vil ta lengre tid å nå målet enn den maksimale varigheten av introduksjonsprogrammet tillater, bør dette komme frem tidlig og tydelig, og NAV bør kobles på i starten av prosessen.

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre dagens ordning med at godkjente permisjoner legges til programtiden, se forslag til § 13 sjette ledd andre punktum. Det vil si at en deltager som for eksempel har et program som skal vare 11 måneder, vil få en eventuell permisjon lagt til slik at den totale programlengden blir lenger. Når programtiden fastsettes skal det imidlertid ikke tas hensyn til kommende eller mulige permisjoner. Permisjonen legges til i ettertid, se punkt 8.8.4.

Flere av høringsinstansene har merknader til de økonomiske og administrative konsekvensenes av forslagene til sluttmål og differensiert programtid. Se punkt 13.4 for omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.

Tolkningsuttalelse fra Kunnskapsdepartementet – 15.12.2020 – om å fastsette sluttmål om videregående opplæring

Lenke til dokumentet som ligger i dokument 20-00354-14 med tittelen «Svar på avklaringsbehov vedrørende ny integreringslov».

Sluttmål om videregående opplæring

Problemstillingen gjelder tidsperspektivet for vurderingen av sluttmål. Spørsmålet er om det kan settes sluttmål om fullført videregående opplæring dersom det er usikkert om deltakeren vil kunne oppnå målet uten en forlengelse av programmet.

Direktoratet viser til noen situasjoner der det på et tidlig tidspunkt er klart at en deltaker vil ha behov for mer enn tre år i programmet før de vil kunne fullføre videregående opplæring.
IMDi viser videre til ordlyden i § 13 om "fullført" videregående opplæring som sluttmål og mener at den tilsier at disse deltakere skal ha sluttmål om å fullføre deler av videregående opplæring og dermed få inntil to år med introduksjonsprogram, med mulighet for forlengelse. IMDi uttaler at en slik tolkning vil være i tråd med departementets uttalelse i Prop. 89 L (2019-2020) punkt 8.5.4.2 om at sluttmålet skal være realistisk å oppnå innen programtiden.

Departementet vurdering

Tidsperspektivet for vurderingen av sluttmål kommenteres ikke eksplisitt i proposisjonen. Som IMDi viser til, uttales det at sluttmålet skal være realistisk å oppnå "innen programtiden". Det presiseres ikke om "programtiden" inkluderer forlengelse eller ikke. Når det gjelder endring av sluttmålet omtales det eksplisitt at målet bør endres hvis det viser seg at det ikke vil være mulig å oppnå det innen programtiden inkludert en forlengelse (punkt 8.7.4.1). Muligheten for totalt fire års program for de som har sluttmål om fullført videregående opplæring fremheves gjennomgående i proposisjonen.

Et viktig mål med integreringsreformen og ny lov er at flere skal få formell kompetanse gjennom introduksjonsprogrammet. Videre skal introduksjonsprogrammet bli mer differensiert, slik at deltakerne får et program med innhold og varighet som er tilpasset deres bakgrunn og mål. De som kan fullføre videregående opplæring prioriteres ved at de får mulighet til et lengre program.

For å oppnå målet om at flere skal få formell kompetanse gjennom programmet, er det viktig at bestemmelsene om sluttmål og varighet ikke tolkes for restriktivt. Intensjonen bak prioriteringen av de som kan fullføre videregående opplæring oppfylles ikke hvis det i praksis kun er en liten gruppe deltakere som får muligheten. Departementets vurdering er derfor at det kan settes sluttmål om fullført videregående opplæring selv om det ikke er helt klart om deltakeren vil kunne oppnå målet uten en forlengelse av programmet. Dersom det etter en stund blir tydelig at deltakeren ikke vil kunne fullføre videregående opplæring innenfor rammene av programtiden, inkludert en forlengelse, kan og bør sluttmålet endres gjennom endring av integreringsplanen.

I brevet viser direktoratet også til følgende uttalelse i Prop. 89 L (2019-2020), punkt 8.5.4.4: «For de som ikke vil klare å fullføre videregående opplæring innenfor programtiden, bør
sluttmålet settes til å gjennomføre deler av videregående opplæring. Et slikt sluttmål bør imidlertid bare settes fra start hvis det er helt klart at deltageren ikke vil kunne fullføre hele videregående opplæring innenfor programtiden.»

Vi forstår det dithen at IMDi tolker uttalelsen slik at dersom det "ikke er helt klart" at deltakeren vil klare å fullføre videregående opplæring i løpet av tre år, skal deltakeren få et sluttmål om å fullføre deler av opplæringen, og en programtid på inntil to år.

Departementet påpeker at uttalelsen omhandler de tilfellene der det er "helt klart" at en deltaker ikke vil kunne fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Etter vår vurdering kan den ikke tolkes motsetningsvis for å trekke slutninger om tilfeller der det "ikke er helt klart" om deltakeren vil klare det. Hensikten med uttalelsen er å begrense tilfellene der et sluttmål om å kun gjennomføre deler av videregående opplæring settes fra begynnelsen.

§ 14. Innholdet i og omfanget av introduksjonsprogrammet

«Introduksjonsprogrammet skal minst inneholde:
a) opplæring i norsk

b) opplæring i samfunnskunnskap

c) kurs i livsmestring

d) arbeids- eller utdanningsrettede elementer.

Deltagere som har barn under 18 år skal delta på kurs i foreldreveiledning. Det samme gjelder deltagere som får barn i løpet av programmet.
Innholdet for øvrig skal tilpasses den enkeltes behov og det fastsatte sluttmålet etter § 13.

Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid.

Departementet kan gi forskrift om minstekrav for kurs i livsmestring og foreldreveiledning.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 14?

Merknader til § 14, s. 177

Bestemmelsen regulerer innholdet i og omfanget av introduksjonsprogrammet.

Første ledd angir minstekravene til innholdet i introduksjonsprogrammet. Programmet skal som et minimum inneholde opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring, og arbeids- eller utdanningsrettede elementer, jf. bokstavene a til d.

For deltagere som har barn under 18 år følger det av andre ledd at kurs i foreldreveiledning er en obligatorisk del av introduksjonsprogrammet. Det samme gjelder deltagere som får barn i løpet av programmet.

Det fremgår av tredje ledd at det øvrige innholdet i introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkeltes behov og det fastsatte sluttmålet, jf. § 13. Programmet kan altså inneholde mer enn det som følger av første og andre ledd, men sluttmålet er utgangspunktet for hvilket innhold programmet kan ha.

Introduksjonsprogrammet skal være helårlig og på fulltid, jf. fjerde ledd. At programmet skal være helårlig innebærer at det skal tilsvare et normalt arbeidsår, og at deltagerne mottar introduksjonsstønad hele året. Deltagere som har kortere enn ett års programtid mottar bare stønad for den tiden de deltar i programmet. Videre innebærer helårskravet at den enkelte deltager for hvert kalenderår skal ha opptil 25 virkedager ferie. En deltager som kun har seks måneders program, skal ha inntil 12 ½ virkedager ferie. Hva som utgjør fulltid følger arbeidslivet, noe som innebærer at programmet skal ha et omfang på mellom 30 og 40 timer per uke, med et gjennomsnitt på 37,5 timer per uke. Deltagelse i grunnskole eller videregående opplæring oppfyller fulltidskravet dersom opplæringen er på minimum 30 timer i uken.

Femte ledd gir departementet myndighet til å gi forskrift om minstekrav for kurs i livsmestring og foreldreveiledning. Dette er obligatoriske elementer i programmet, og det vil derfor bli gitt mer detaljerte regler i forskrift for å sikre at tilbudet i kommunene oppfyller visse minstekrav.

Departementets vurderinger, s. 92 (punkt 8.6.4)
Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag til innhold og omfang av introduksjonsprogrammet, og departementet opprettholder forslaget med noen justeringer. Se forslag til § 14.

8.6.4.1 Innholdet i introduksjonsprogrammet

Departementet opprettholder forslaget om at opplæring i norsk og opplæring i samfunnskunnskap skal være obligatoriske elementer i introduksjonsprogrammet. Denne opplæringen er sentral for å kunne delta i det norske arbeids- og samfunnsliv, og bør derfor fortsatt være obligatorisk. Se forslag til § 14 første ledd bokstav a og b.

Departementet opprettholder videre forslaget om at livsmestring skal være et obligatorisk element i introduksjonsprogrammet, se forslag til § 14 første ledd bokstav c. IMDi og Kompetanse Norge har påpekt at omtalen i lovteksten bør gjenspeile at elementet vil bestå av ulik tematikk som samlet gir deltagerne en styrket forutsetning for mestring av eget liv i nytt land og at begrepet «kurs» ikke er dekkende. De foreslår at teksten i § 14 bokstav c endres til «elementer som styrker livsmestring i et nytt land». Departementet viser til at minimumskravene til innholdet i livsmestringselementet vil bli forskriftsfestet, og departementet mener at omtalen i forskrift samt i forarbeidene til ny lov i tilstrekkelig grad vil synliggjøre at elementet vil bestå av ulik tematikk som samlet gir deltagerne en styrket forutsetning for mestring av eget liv i nytt land. Temaene kulturkoder og ivaretakelse av egen helse vil til en viss grad inngå både i opplæringen i samfunnskunnskap og i livsmestringselementet, men departementet ser ikke at det er nødvendig at dette skal fremgå av lovteksten slik Norsk Friluftsliv har foreslått.

Formålet med kurs i livsmestring er å styrke deltagerens motivasjon og mestring i møte med nye forventninger og et nytt samfunn. Dette er etter departementets vurdering noe som vil være nyttig for alle deltagere i introduksjonsprogrammet, og ikke noe som bør være behovsbasert. Det vil ikke bli lagt opp til at deltagerne pålegges å fortelle om sitt privatliv og deretter motta veiledning i gruppeintervensjoner, slik Helsetilsynet uttrykker en bekymring for. Departementet opprettholder derfor forslaget om at alle deltagere i introduksjonsprogrammet skal gjennomføre livsmestringselementet. Departementet presiserer at det kan være hensiktsmessig at deler av elementet tilbys i egne grupper for kvinner og menn, for eksempel temaer som vold og voldsforebygging, negativ sosial kontroll og roller i familien, så lenge hovedregelen ikke er delte grupper.

Videre opprettholder departementet forslaget om at deltagere som har barn under 18 år skal delta på kurs i foreldreveiledning, se forslag til § 14 andre ledd. Det samme gjelder deltagere som får barn i løpet av programperioden. I rapporten Migrasjon, foreldreskap og sosial kontroll (Fafo-rapport 2019:01) beskriver FAFO utfordringene knyttet til foreldrerollen i enkelte innvandrergrupper. Rapporten gir blant annet et innblikk i foreldres perspektiver og bekymringer knyttet til sine barn, og rapporten viser at et høyt antall unge med innvandrerbakgrunn opplever alvorlige restriksjoner fra sine foreldre. Rapporten viser også at kunnskap om oppvekst i Norge virker. Formålet med å innføre et obligatorisk foreldreveiledningskurs som del av introduksjonsprogrammet er å gi nyankomne foreldre informasjon om og veiledning i foreldrerollen i en norsk kontekst. Dette skal skape trygge foreldre som kan gi barna en god oppvekst i Norge og dermed fremme integrering. Kurset bør derfor gjennomføres så tidlig som mulig i programmet.

Departementet bemerker at det finnes flere etablerte foreldreveiledningsprogram i markedet, og noen av disse er i utgangspunktet rettet mot foreldre med barn med særskilte atferdsproblemer. I noen tilfeller vil det kunne være hensiktsmessig at deltagere i introduksjonsprogrammet tilbys deltagelse i behandlingsprogrammer utviklet for barn med mer omfattende vansker. Dette vil da ikke være det obligatoriske foreldreveiledningsprogrammet, men et element basert på den enkelte deltagers behov. På samme måte som for livsmestringselementet vil minimumskriteriene for foreldreveiledning også forskriftsfestes. Departementet vil i arbeidet med forskriften vurdere hvordan grensen mot behandlingsprogrammer kan tydeliggjøres, jf. Helsetilsynets høringsuttalelse.

Departementet fastholder forslaget om at programmet skal inneholde arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, se forslag til § 14 første ledd bokstav d. Departementet presiserer at arbeidsrettede elementer gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet, mens utdanningsrettede elementer skal styrke den enkeltes formelle kompetanse. Hvilke arbeids- eller utdanningsrettede elementer den enkelte skal ha i sitt program, og omfanget av disse, må vurderes med utgangspunkt i sluttmålet, se punkt 8.5.4 ovenfor.

Innholdet for øvrig skal tilpasses den enkeltes behov og det fastsatte sluttmålet, se forslag til § 14 tredje ledd.

Mange deltagere vil ha sluttmål om fullført videregående opplæring, og skal derfor ha opplæring etter opplæringsloven som hele eller deler av sitt introduksjonsprogram. Se mer om opplæring etter opplæringsloven i punkt 3.2 over og 8.6.4.2 under. Andre tiltak for å oppnå formell kompetanse kan for eksempel være realkompetansevurdering, godkjenning av medbrakt utdanning eller ulike kurs som gir kompetanse. Se punktene 4.2 og 4.3 ovenfor om vurdering av medbrakt kompetanse. Det utarbeides også standardiserte elementer som skal støtte opp under eller forberede for deltagelse i formell opplæring, enten som en del av introduksjonsprogrammet eller etter avsluttet program. Kommunene vil også kunne tilby ulike arbeidsrettede standardiserte elementer. Eksempler på slike elementer er blant annet arbeidspraksis og hurtigsporet i introduksjonsprogrammet, hvor bruk av lønnstilskudd er sentralt.

Departementet er klar over at etablering av heldagstilbud, individuell tilpasning av program og tilstrekkelig tilgang på gode og relevante tiltak er en utfordring for flere kommuner i dag. De standardiserte elementene skal gjøre det enklere for kommunene å tilby differensierte introduksjonsprogram for deltagerne. Elementene vil bestå av minimumskrav, kvalitetsstandarder, faglige anbefalinger og verktøy som skal gjøre det enklere for kommunen å planlegge og gjennomføre individuelle kvalifiseringsløp for deltagere i introduksjonsprogrammet. Innenfor de nevnte rammene vil det være rom for tilpasninger fra kommunens side, som blant annet KS er opptatt av i sin høringsuttalelse. Departementet fastholder forslaget om at det øvrige innholdet i den enkeltes introduksjonsprogram skal være behovsbasert, se forslag til § 14 tredje ledd. Kommunen kan for eksempel i samråd med deltager vurdere behov for kurs i foreldreveiledning hvis deltagere har barn som er eldre enn 18 år. Hvilke elementer deltagerne skal gjennomføre og når de skal gjennomføres skal fremgå av deltagerens integreringsplan. Elementene skal bidra til at den enkelte når sitt sluttmål, se punktene 8.7.4.1 og 8.5.4. Kommunene kan også vurdere å tilby kurs eller opplæring i friluftsliv og forskjellige kurs eller aktiviteter i regi av frivillige organisasjoner hvis de mener det kan bidra til at sluttmålet nås. Fysisk aktivitet kan for noen være et hensiktsmessig tiltak for å kunne klare å gjennomføre øvrige tiltak av mer arbeids- eller utdanningsrettet karakter.

8.6.4.2 Mer formell opplæring i introduksjonsprogrammet

Departementet opprettholder forslaget om at grunnskoleopplæring eller videregående opplæring fortsatt kan utgjøre hele eller deler av introduksjonsprogrammet.

Som omtalt ovenfor i punkt 8.5.4.4 opprettholder departementet forslaget om at deltagere under 25 år som ikke har fullført videregående opplæring fra før skal ha dette som sluttmål. Departementet opprettholder dermed også forslaget om at denne gruppen som hovedregel skal ha videregående opplæring som sitt introduksjonsprogram. Departementet presiserer at opplæringen bør være på heltid, slik at videregående opplæring er det eneste innholdet i introduksjonsprogrammet, med unntak av de obligatoriske elementene som kommunen har ansvar for. Unge innvandrere i aldersgruppen som ikke har rett til videregående opplæring fordi de ikke har fullført grunnskolen, må først få grunnskoleopplæring.

Forslaget mottok jevnt over støtte i høringen, samtidig som høringsinstansene påpeker noen utfordringer og forutsetninger for at forslaget skal få ønsket effekt. Særlig behovet for grunnleggende opplæring i norsk og andre fag før oppstart i videregående opplæring og behovet for tilpassede tilbud trekkes frem.

Departementet er klar over at det kan være utfordringer ved at flere nyankomne innvandrere kommer rett inn i vanlig videregående opplæring. Utfordringene kan blant annet være knyttet til den unges faglige grunnlag fra grunnskole, språkkunnskaper, mangel på lærere med kompetanse i norsk som andrespråk eller tilrettelegging av undervisningen i andre fag. Samtidig er det mange minoritetsspråklige elever i videregående opplæring i dag, som fylkeskommunen allerede har et ansvar for.

Departementet bemerker dessuten at det allerede finnes flere tilrettelagte tilbud om videregående opplæring for nyankomne innvandrere, herunder innføringstilbud og kombinasjonsklasser. Tilgjengeligheten av slike tilbud bør være en del av fylkeskommunens anbefaling av hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, se punkt 6.2.4.2 over.

Lied-utvalget og Opplæringslovutvalget leverte sine utredninger i desember 2019. Flere av utfordringene som reises av høringsinstansene omtales i disse utredningene, blant annet spørsmålet om språknivå før oppstart i opplæring og faglig grunnlag fra grunnskole. Dette er utfordringer som også gjelder andre elever og voksne i grunnskole og videregående opplæring. Departementet vil vurdere og utrede mulige løsninger samlet.

Søknadsfristen til videregående opplæring kan bidra til forsinkelse i oppstart av videregående opplæring for den enkelte, noe som også fremheves av høringsinstansene. For personer med kort botid i Norge er søknadsfristen 1. februar, én måned tidligere enn for andre med rett etter opplæringsloven § 3-1, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-8 første ledd bokstav c. Fylkeskommunen er ikke forpliktet til å ha inntak etter søknadsfristen for disse elevene. Dette innebærer at nyankomne innvandrere som bosettes i en kommune i mars kan risikere å måtte vente flere måneder før de kan starte i videregående opplæring. Departementet er kjent med at flere fylkeskommuner likevel tar inn elever etter søknadsfristen, også etter at skoleåret har startet. Departementet oppfordrer fylkeskommunene til å gjøre dette og vil vurdere hvordan rettighetene til nyankomne innvandrere som vil søke etter søknadsfristen kan styrkes.

Unge innvandrere som venter på oppstart i videregående opplæring må få et annet tilbud i introduksjonsprogrammet i ventetiden. Den enkelte vil trolig ha størst utbytte av å få norskopplæring i ventetiden, kombinert med å gjennomføre de obligatoriske standardiserte elementene og eventuelle andre tiltak som forbereder til oppstart i videregående opplæring. Hvilket tilbud som gis er opp til kommunen, innenfor rammene av § 14, se punkt 8.6.4.1 ovenfor.

Flere høringsinstanser har påpekt at det er uklart hvordan ansvarsfordelingen mellom kommunen og fylkeskommunen skal være for gruppen av unge deltagere som går heltid i videregående opplæring. Fylkeskommunen har ansvar for selve den videregående opplæringen og for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for denne gruppen, se punkt 10.2.4. Det overordnede ansvaret for introduksjonsprogrammet som helhet ligger likevel til kommunen. Det er også kommunen som utbetaler introduksjonsstønad og sørger for gjennomføring av de obligatoriske elementene. Deltageren skal altså følges opp både av fylkeskommunen og kommunen.

Departementet foreslår ikke at det skal være en plikt for unge innvandrere under 25 år å delta i opplæring etter opplæringsloven som eneste tiltak i introduksjonsprogrammet. De som ikke ønsker opplæring etter opplæringsloven kan få annet sluttmål og innhold i program, se punktene 8.5.4.4 og 8.6.4.1. Det fremgår av forslaget til § 13 fjerde ledd at sluttmålet for øvrige deltagere skal være at den enkelte skal få arbeid eller fullføre hele eller deler av grunnskole eller videregående opplæring. Sluttmål om grunnskole eller videregående opplæring forutsetter at slik opplæring inngår i introduksjonsprogrammet.

Mange av deltagerne som har sluttmål om fullført videregående opplæring bør ha opplæring etter opplæringsloven på fulltid som sitt program. Andre kan ha behov for opplæring på deltid, med andre standardiserte elementer ved siden av. Grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1 skal tilpasses behovet til den enkelte. Det samme gjelder videregående opplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-3. Kommunen og fylkeskommunen må i samarbeid med den enkelte vurdere omfanget av grunnskoleopplæringen eller videregående opplæring.

Departementet ønsker også at flere nyankomne innvandrere skal gis mulighet for å ha fag- og yrkesopplæring i sitt introduksjonsprogram. Slik opplæring bør så langt mulig foregå på full tid og dermed være det eneste tiltaket i programmet. De samme utfordringene som er nevnt ovenfor gjelder også for denne gruppen, for eksempel behovet for tilrettelegging.

I denne sammenhengen ser departementet at det er behov for flere godt tilrettelagte tilbud om fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere, se punkt 3.2.4. Dette behovet fremheves også av flere høringsinstanser. I dag er det få tilgjengelige tilbud som er tilrettelagt. Voksne kan søkes inn på samme tilbud som unge under 25 år, men vil da prioriteres lavt ved inntak til videregående opplæring. Dersom fylkeskommunen ikke har tilgjengelig skoleplass, vil altså ikke denne gruppen få et tilbud.

For voksne innvandrere med relevant yrkeserfaring vil realkompetansevurdering være et virkemiddel som kan gi den enkelte mulighet til å dokumentere sin faglige bakgrunn og bidra til en raskere vei til fagbrev, se punkt 4.2.

Departementet vil vurdere hvordan tilgjengeligheten av tilbud om fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere kan styrkes samt hvordan tilretteleggingen kan bedres. I den grad ønsket om fag- og yrkesopplæring er avdekket ved kompetansekartlegging i mottak, bør personer bosettes i nærheten av eksisterende tilrettelagte tilbud. Dette er ett av flere hensyn i bosettingsprosessen. Tilgjengeligheten av slike tilbud bør være en del av fylkeskommunens anbefaling av hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, se punkt 6.2.4.2 over.

8.6.4.3 Omfanget av introduksjonsprogrammet

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å videreføre kravet om at programmet skal være på fulltid. Etter en nærmere vurdering har departementet kommet frem til at kravet om at programmet skal være helårlig fortsatt skal fremgå av lovteksten.

Programmets omfang skal fortsatt bygge på arbeidslivets regler for arbeidstid. At programmet skal være på fulltid innebærer at omfanget skal være på mellom 30 og 40 timer per uke, med et gjennomsnitt på 37,5 timer. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Dette prinsippet vil bli videreført i integreringsloven.

Departementet foreslo i høringsnotat at unge mellom 18 og 25 år som har videregående opplæring etter opplæringsloven på heltid som sitt program anses å oppfylle fulltidskravet etter integreringsloven. Dette gjaldt både fulltidskravet og helårskravet. Blant annet IMDi mente at dette forslaget kunne være utfordrende å forstå og praktisere for både kommunene og deltagerne. Det var også flere høringsinstanser som støttet forslaget. I tillegg foreslo noen høringsinstanser at dette også burde gjelde for de over 25 år som går i videregående opplæring på fulltid, samt for deltagere i fulltid på grunnskole.

Grunnskole og videregående opplæring innebærer en god del egenaktivitet i form av forberedelse og lekser. Departementet er derfor av den oppfatning at deltagelse i både grunnskole og videregående opplæring på minimum 30 timer vil ivareta kravet til fulltids introduksjonsprogram. Ettersom dette følger av definisjonen av fulltid ovenfor, er det ikke behov for å presisere det i lovteksten. Deltagere som går i grunnskole eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, men hvor timetallet i snitt pr. uke er mindre enn 30 timer, må ha andre elementer i tillegg i sitt introduksjonsprogram, se punkt 8.6.4.1 over.

Deltagere som har opplæring i grunnskole eller videregående opplæring som sitt fulltidsprogram må uansett gjennomføre de obligatoriske elementene, herunder livsmestring og foreldreveiledningskurs. Det er opp til kommunen å vurdere tidspunktet for gjennomføring av disse elementene. Dersom de ikke er gjennomført i forkant av oppstart i opplæringen, kan det være hensiktsmessig å legge disse elementene til skoleferiene.

Noen høringsinstanser har stilt spørsmål ved om det bør være mulig å tilby introduksjonsprogrammet på deltid, blant annet av hensyn til personer med omfattende omsorgsoppgaver eller helserelaterte utfordringer. Departementet viser til at dette også ble vurdert da introduksjonsloven ble innført i 2003. Bakgrunnen for at det ikke ble åpnet for dette var blant annet at deltidsprogram kunne hindre progresjon og at deltagere i de fleste tilfeller ville måtte få supplerende økonomisk sosialhjelp ved siden av programmet. Departementet mener at disse hensynene fortsatt gjør seg gjeldende.

Det er et stort handlingsrom for kommunen til å tilpasse innholdet i programmet, basert på den enkeltes sluttmål. Programmet kan inneholde elementer som ikke direkte gjør deltageren i stand til å delta i arbeid eller utdanning, men som for eksempel bidrar til at en kan klarer å gjennomføre introduksjonsprogrammet. Dette kan blant annet være forskjellige typer trening, fysioterapi og uteaktiviteter. Departementet mener at god tilpasning av innholdet vil ivareta de som har særskilte behov.

At programmet skal være helårlig innebærer at det skal tilsvare et normalt arbeidsår og at deltagerne mottar introduksjonsstønad hele året. Deltagere som har kortere enn ett års programtid mottar bare stønad for den tiden de deltar i program. Videre innebærer helårskravet at den enkelte deltager for hvert kalenderår skal ha opptil 25 virkedager (eller fem uker) ferie. En deltager som for eksempel kun har seks måneders program, skal ha inntil 12 ½ virkedager ferie.

I høringsnotatet forslo departementet at deltagere under 25 år som går i videregående opplæring på fulltid skulle oppfylle helårskravet. Bakgrunnen for dette forslaget var blant annet at de unge deltagerne får mindre utbetalt i introduksjonsstønad, og at det derfor kunne være mer rimelig at disse har en lengre ferie med stønad, enn de over 25 år som får full stønad.

Andre unge i videregående opplæring mottar ikke stønad, men kan søke om lån og stipend. Departementet argumenterte for at situasjonen for deltagerne i introduksjonsprogram, som er nyankomne i landet, kan begrunne at disse får utbetalt stønaden også i ferien. Selv med hjelp fra kommunen kan det være utfordrende for denne gruppen å få sommerjobb og det er viktig at de er sikret livsopphold.

På den andre siden ligger det i prinsippet om at programmet skal være helårlig, at en får utbetalt introduksjonsstønad hele året. Dette sikrer livsoppholdet også for denne gruppen.
Departementet har vurdert på nytt spørsmålet om deltagere under 25 år som går i opplæring etter opplæringsloven på heltid skal oppfylle helårskravet. Departementet ser at det stilles spørsmål ved hvorfor deltagere i grunnskole ikke skulle oppfylle kravet og ved begrunnelsen for skillet mellom de over og under 25 år. Etter ny vurdering har departementet endret oppfatning. Deltagerne må uansett gjennomføre de obligatoriske elementene utenfor skoledeltagelsen. I tillegg er det en vesensforskjell mellom deltagere i introduksjonsprogram og andre elever i videregående opplæring, ettersom deltagerne i introduksjonsprogram får introduksjonsstønad for å gjennomføre opplæringen.

Etter dette foreslår departementet at programmet for alle deltagere skal være helårlig. De under 25 år vil dermed ikke få lengre ferie enn øvrige deltagere i introduksjonsprogrammet.

Mange elever i videregående opplæring har deltidsjobb og/eller sommerjobb ved siden av opplæringen. Departementet anser det som en fordel dersom også deltagere i introduksjonsprogram som går i opplæring etter opplæringsloven på fulltid får slik jobb ved siden av opplæringen. Det vil være en fordel om kommunen kan bidra til dette. Lønnet arbeid kan inngå som del av programmet, og stønaden blir da trukket time for time, eller krone for krone hvis dette er til gunst for deltageren, se punkt 10 om introduksjonsstønad. Lønn fra arbeid i ferier kommer ikke til fratrekk i introduksjonsstønaden.

Flere av høringsinstansene har merknader til de økonomiske og administrative konsekvensenes av forslagene til innhold og omfang. Se punkt 13.4.2 for omtale av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget.

§ 15. Integreringsplan

«Kommunen skal, samtidig som det treffes vedtak etter § 12, utarbeide en integreringsplan.

Planen skal utarbeides sammen med deltageren og utformes på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging, karriereveiledning og en vurdering av hvilke elementer deltageren kan nyttiggjøre seg. Planen skal bygge videre på elementer deltageren har gjennomført før bosetting i kommunen.

Integreringsplanen skal minst inneholde deltagerens sluttmål og norskmål etter §§ 13 og 31, angivelse av omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, programmets varighet etter § 13, elementene i programmet og klagemuligheter.

Det skal begrunnes i planen hvilke arbeids- eller utdanningsrettede elementer som er valgt, og hvordan disse vil styrke den enkeltes mulighet for deltagelse i yrkeslivet.

Kommunen avgjør innholdet i integreringsplanen dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte.

Planen skal vurderes jevnlig og ved vesentlig endring i deltagerens livssituasjon.

Deltagere i introduksjonsprogram skal ha én samlet integreringsplan for deltagelse i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 15?

Merknader til § 15, s 178

Bestemmelsen regulerer integreringsplan for deltagere i introduksjonsprogrammet.

Det følger av første ledd at kommunen skal utarbeide en integreringsplan samtidig som det treffes vedtak om introduksjonsprogram etter § 12. Fristen for utarbeidelse av planen er dermed tre måneder etter bosetting eller krav om program fremsettes, jf. § 12 andre ledd.

Planen skal utarbeides sammen med deltageren, jf. andre ledd første punktum. Det er likevel kommunen som tar endelig beslutning, jf. første ledd. Planen skal utformes på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging, karriereveiledning og en vurdering av hvilke elementer deltageren kan nyttiggjøre seg av. Kompetansekartlegging utgjør et viktig grunnlag for arbeidet. Planen skal etter andre ledd andre punktum også bygge videre på elementer vedkommende har gjennomført før bosetting i kommunen. Dette kan for eksempel være kartlegging, veiledning, godkjenning av kompetanse og kompletterende utdanning. Bestemmelsen skal sikre at kommunen tar hensyn til og vektlegger tidligere kartlegginger, karriereveileding og andre tiltak når individuell plan skal utformes. Bestemmelsen skal videre sikre at dette arbeidet ikke starter på nytt ved bosetting, og at innvandreren ikke opplever unødvendige gjentakelser eller avbrudd i sin kvalifisering. I formuleringen «bygge videre på» ligger det et rom for skjønn, slik at kommunene kan vurdere innholdet i den individuelle planen ut fra lokale forhold. Elementene kan både være påbegynt og fullført.

Minimumskravene til innholdet i integreringsplanen reguleres i tredje ledd. Planen skal minst inneholde deltagerens sluttmål og norskmål etter §§ 13 og 31, angivelse av omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, programmets varighet, elementene i programmet og klagemuligheter. Deltageren skal kunne bruke integreringsplanen som en timeplan eller kalender. De opplistede kravene er minimumskrav. Planen kan også inneholde andre punkter.

Etter fjerde ledd skal det begrunnes i planen hvilke arbeids- eller utdanningsrettede elementer som er valgt, og hvordan disse vil styrke den enkeltes mulighet for deltagelse i yrkeslivet.

Det følger av femte ledd at kommunen avgjør innholdet i integreringsplanen dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte. I praksis betyr dette at kommunen for eksempel kan ta endelig beslutning om sluttmålet og innholdet i introduksjonsprogrammet.

Planen skal vurderes jevnlig og ved vesentlig endring i deltagerens livssituasjon, jf. sjette ledd. Planen skal være et dynamisk dokument, og kommunen skal derfor jevnlig vurdere den. Dersom det avdekkes behov for å endre planen, skal planen endres. Det kreves imidlertid ikke at planen endres hvis det ikke er behov for det. Vesentlige endringer i deltagerens livssituasjon kan for eksempel være sykdom, svangerskap eller familieinnvandring, som i en periode kan forsinke fremdriften eller kreve ekstra innsats fra deltageren.

Det følger av sjuende ledd at deltagere i introduksjonsprogram skal ha én samlet integreringsplan for deltagelse i programmet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Disse deltagerne skal ikke ha to planer, og dermed skal det ikke utarbeides en egen norskplan etter § 34.

Departementets vurderinger, s. 92 (punkt 8.7.4.1)

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre bruken av individuell plan for deltagere i introduksjonsprogram og for deltagere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, se forslag til § 15. Departementet opprettholder også forslaget om at planen for introduksjonsprogram slås sammen med planen for opplæring i norsk og samfunnskunnskap, slik at deltagere i introduksjonsprogram bare får én plan. Ettersom planen for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap normalt utarbeides av en norsklærer, mens planen for introduksjonsprogrammet normalt utarbeides av en programrådgiver, vil sammenslåingen av de to planene kreve samarbeid mellom lærer og programrådgiver. En samlet plan vil dermed gi deltageren og kommunen en bedre oversikt og bidra til mer samarbeid mellom aktørene som er involvert i introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap.

De fleste høringsinstansene var positive til dette, men Oslo kommune mener at sammenslåingen gjør det utfordrende system- og tidsmessig å utforme planen før oppstart i program. Departementet viser til at det er gjeldende rett i dag at planen skal foreligge innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller krav om deltagelse fremsettes. Det er opp til kommunene hvordan de vil utforme planen i praksis, kjernen er at deltageren kun skal forholde seg til ett dokument istedenfor to. Kommunen kan finne andre løsninger enn felles møte mellom lærer, programrådgiver og deltager hvis dette blir vanskelig å få til innen fristen.

Høringsinstansene ble bedt om å gi innspill på om begrepet individuell plan burde endres. Begrepet individuell plan er innarbeidet blant de som jobber med introduksjonsprogram, men brukes samtidig også på andre områder, slik som i Arbeids- og velferdsetaten og helsesektoren. Planen har da et annet innhold enn den individuelle planen etter introduksjonsloven. Flertallet av høringsinstanser er positive til å endre begrepet individuell plan. For å unngå forvirring mener departementet at begrepsbruken bør opphøre på integreringsområdet og foreslår at planen endrer navn til integreringsplan. Det nye begrepet markerer også overgangen fra introduksjonsloven til integreringsloven, og gir rom for et videre innhold dersom kommunen ønsker det.

Integreringsplanen skal utarbeides i tråd med kriterier og vilkår som følger av forslag til §§ 13 og 14. Planen skal utformes i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager. Dette er en videreføring av gjeldende rett og vil etter departementets syn bidra til at den enkelte tar eierskap over sin fremtid i Norge. For at medvirkningen skal være reell og konstruktiv, forutsetter departementet at kommunen sørger for at deltageren mottar relevant informasjon. Kommunen må vurdere om det er nødvendig å bruke tolk ved utarbeidelse av integreringsplanen. Bruk av tolk vil være nødvendig dersom kommunen og deltageren ikke kan kommunisere forsvarlig på et felles språk, noe som blant annet påpekes av Kompetanse Norge i høringen. Tolken som brukes bør være kvalifisert, altså oppfylle kravene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Ved endring av integreringsplanen på et senere tidspunkt, må det vurderes om deltagerens språknivå er på et tilstrekkelig nivå til at tolk ikke er nødvendig.

Kravet om at planen skal utarbeides i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltager, innebærer ikke at den enkelte deltager ensidig kan stoppe prosessen med å utarbeide integreringsplanen. I de tilfeller hvor det er uenighet mellom deltageren og kommunen, foreslår departementet at det er kommunen som avgjør innholdet i planen. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Kommunens beslutning må i slike tilfeller bygge på en god begrunnelse og dokumentasjon. Hvis deltageren motsetter seg innholdet i planen og nekter å delta på opplæringsløpet som kommunen har lagt opp til, vil dette kunne føre til stans av programmet, se punkt 8.9.4.

Departementet opprettholder forslaget om at planen skal utarbeides samtidig som det treffes vedtak om tildeling av program. Integreringsplanen skal dermed utarbeides så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller krav om deltagelse fremsettes.

Departementet opprettholder videre forslaget om at integreringsplanen minst skal angi deltagerens sluttmål og norskmål, jf. §§ 13 og 31, programmets varighet, omfanget av opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, elementene i programmet og deltagerens klagemuligheter.

Departementet bemerker at integreringsplanen også bør inneholde hvilke delmål deltageren skal oppnå på veien mot sluttmålet. Delmålene skal bidra til at deltageren når sluttmålet om utdanning eller arbeid innenfor programmets varighet. Delmålene bør ha kortere frister, for eksempel at man skal ha fullført truckførerkurs eller et fag i grunnskolen innen et visst tidspunkt. I noen tilfeller vil et delmål kunne tilsvare det å fullføre et element. Tidsfristene som settes for delmålene vil variere ut ifra innholdet i delmålet. Innholdet i delmålene med tilhørende frister må være realistiske innenfor den konkrete tiden som er gitt og innenfor programtiden.

Integreringsplanen skal også angi hvilke elementer som inngår i deltagerens program. Dette er for det første de obligatoriske elementene, som opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og arbeids- eller utdanningsrettede elementer samt kurs i foreldreveiledning for deltagere som har barn under 18 år. Videre skal planen angi de øvrige elementene den enkelte skal gjennomføre for å nå sluttmålet, samt tidspunkt for gjennomføringen.

Planen skal utformes på bakgrunn av gjennomført kompetansekartlegging, karriereveiledning og en vurdering av hvilke elementer deltakeren kan nyttiggjøre seg av for å nå sluttmålet. Planen skal også bygge videre på elementer vedkommende har gjennomført før bosetting i kommunen. Dette skal sikre at deltagere som alt har gjennomført elementer eller noe norskundervisning i mottak, ikke skal måtte ta elementene på nytt eller gjenta samme undervisning.

Integreringsplanen skal være et dynamisk dokument som skal kunne endres ved behov. Departementet fastholder forslaget om å lovfeste at planen skal vurderes jevnlig og ved vesentlige endringer i deltagerens livssituasjon. Dette skal sikre at planen i større grad tilpasses deltagerens behov ved at den endres når det er nødvendig. Dette støttes av flere høringsinstanser.

Når planen tas opp til vurdering, skal kommunen og deltageren vurdere om deltageren har tilstrekkelig progresjon til å nå sluttmålet sitt. At planen skal tas opp til vurdering betyr ikke at den må endres, men at kommunen og deltageren skal ha en dialog for å vurdere progresjon og innhold. Hyppige vurderinger av planen skal sikre at både kommunene og deltageren har et bevisst forhold til planene og at planen raskt endres om den viser seg å være urealistisk eller for lite ambisiøs. Delmålene kan benyttes som veiledning underveis. Hvis delmålene ikke er nådd innen de gitte tidsfristene eller deltageren viser raskere progresjon enn forutsatt, bør deltagerens plan vurderes endret i lys av progresjonen. Hvis det ved vurderingen av planen viser seg at deltageren ikke har den nødvendige progresjonen for å nå sluttmålet, bør omfanget av elementene i planen vurderes, slik at deltageren kan oppnå sluttmålet innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Dersom det viser seg at deltageren ikke vil kunne nå sluttmålet sitt innenfor programtiden inkludert en forlengelse, bør sluttmålet endres. Se punkt 8.5.4.7 om forlengelse av programmet og punkt 8.5.4.8 om samarbeid for å unngå avbrudd i kvalifiseringen.

Integreringsplanen utgjør et enkeltvedtak, og det vil også utgjøre et enkeltvedtak dersom innholdet i planen endres vesentlig. Hva som er en vesentlig endring må vurderes konkret. Mindre endringer og tilpasninger slik som endring av tidspunkter for enkeltelementer skal ikke anses som et enkeltvedtak. Det er først når endringene i innholdet kan sies å være bestemmende for den enkeltes rettigheter og plikter at avgjørelsen om å endre integreringsplanen utgjør et enkeltvedtak. Se ellers punkt 12.1.4 om forholdet til forvaltningsloven. Det foreslås at deltagerens mulighet til å klage over innholdet i programmet skal fremgå av integreringsplanen. Dette vil skape bedre oversikt for deltageren over hvilke rettigheter og muligheter vedkommende har.

Kommunenes frist til å treffe vedtak om deltagelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap løper fra personen er folkeregistrert i kommunen, se forslag til § 30. Det betyr at opplæringen skal starte i mottak dersom den enkelte bor i mottak i mer enn tre måneder etter innvilget oppholdstillatelse. Kommunenes frist til å treffe vedtak om deltagelse i introduksjonsprogram løper først fra personen er bosatt etter avtale mellom kommunen og integreringsmyndighetene, se forslag til §§ 8 og 12. Vertskommunen for mottak skal utarbeide en norskplan for deltagere som starter opplæringen i norsk og samfunnskunnskap i mottak, jf. § 34. Når deltageren deretter blir bosatt etter avtale med kommunen, skal det utarbeides en ny integreringsplan for opplæring i norsk og samfunnskunnskap og introduksjonsprogram i bosettingskommunen. Integreringsplanen i bosettingskommunen skal da bygge på tiltak som er gjennomført i vertskommunen for mottak, se forslag til § 15 andre ledd andre punktum. For en nærmere redegjørelse av innholdet i norskplanen, se punkt 10.6.4.

Hvis deltageren ikke har nådd sitt norskmål når introduksjonsprogrammet er avsluttet, skal norskopplæringen fortsette innenfor den ytre rammen på 3 år eller 18 måneder. Kommunen må da sørge for at den enkelte har en norskplan for den resterende opplæringen, se punkt 10.6.4.

Avsluttes opplæringen i norsk og samfunnskunnskap før deltageren har avsluttet programmet, vil norskmålet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap ikke lenger være en del av deltagerens integreringsplan.

Departementet vil sørge for at det utarbeides en standardmal for integreringsplanen som skal være tilgjengelig for kommunene.

§ 16. Integreringskontrakt

«Kommunen og deltageren skal inngå en integreringskontrakt samtidig som det utarbeides en integreringsplan etter § 15. Kontrakten skal angi kommunens og deltagerens gjensidige forpliktelser og deltagerens langsiktige mål.

Kommunen skal i kontrakten forplikte seg til å tilby introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter kapittel 4 og 6, slik at deltageren kan oppfylle sitt sluttmål og sitt norskmål etter §§ 13 og 31.

Deltageren skal i kontrakten forplikte seg til å følge opp målene og elementene som er fastsatt i integreringsplanen, jf. § 15.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 16?

Merknader til § 16, s. 178

Bestemmelsen regulerer integreringskontrakt for deltagere i introduksjonsprogrammet. Det følger av første ledd første punktum at kommunen og deltageren skal inngå en integreringskontrakt samtidig som det utarbeides en integreringsplan. Fristen er altså tre måneder etter bosetting eller krav om program fremsettes også for inngåelse av kontrakten. Kontrakten skal angi kommunens og deltagerens gjensidige forpliktelser, jf. første ledd andre punktum. Dette gjøres på et overordnet nivå. Kontrakten skal også angi deltagerens langsiktige mål. Det langsiktige målet utgjør hva deltageren ønsker å gjøre på lengre sikt, for eksempel arbeid i en konkret bransje. Det langsiktige målet og sluttmålet kan være sammenfallende eller ulike.

Etter andre ledd skal kommunen forplikte seg til å tilby introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter kapittel 4 og 6, slik at deltageren kan oppfylle sitt sluttmål og sitt norskmål. Dette er forpliktelser som følger direkte av loven allerede, men de skal altså også synliggjøres i integreringskontrakten.

Deltageren skal etter tredje ledd forplikte seg til å følge opp målene og elementene som er fastsatt i integreringsplanen etter § 15. Også dette følger av loven, men skal synliggjøres i kontrakten i tillegg.

Departementets vurderinger, s. 101 (punkt 8.7.4.2)

Departementet opprettholder forslaget om å innføre en integreringskontakt for deltagere i introduksjonsprogram, men foreslår noen justeringer i hva som skal inngå i kontrakten, se forslag til § 16. Det foreslås ikke å innføre en integreringskontrakt for deltagere som bare deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Departementet ser at det er mange høringsinstanser som ikke støtter forslaget om å innføre en integreringskontrakt. Det er også blandede tilbakemeldinger fra høringsinstansene om hvorvidt en kontrakt eventuelt vil ha ønsket effekt, og det er flere som viser til at kontrakten vil føre til mer byråkrati. Samtidig er det en del høringsinstanser som støtter forslaget eller som støtter intensjonen bak forslaget. Disse høringsinstansene påpeker blant annet at innføring av en integreringskontrakt vil bidra til å øke bevisstheten om hvilke krav som stilles til kommunens tilbud, og til at deltagerne må reflektere over hva slags innsats som forventes.

Departementet viser til at integrering er en toveisprosess hvor kommunen skal sørge for et individuelt tilpasset tilbud, og den enkelte innvandrer må stille opp med egeninnsats for å nå sine mål. Integreringskontrakten skal angi de overordnede og gjensidige forpliktelsene kommunen og deltageren har, uten å gi rettigheter og plikter utover det som følger av loven. Hvilke plikter kommunen har overfor deltageren fremgår kun av loven og integreringsplanen synliggjør ikke deltagerens overordnede plikter. Departementet mener det er en fordel at forpliktelsene angis på et overordnet nivå, i et dokument som er lettere tilgjengelig for deltageren enn loven. Innføring av en integreringskontrakt vil sende et tydelig signal til kommunen om at den må oppfylle sine plikter og bidra til at den enkelte får det den har krav på, til riktig tid, og at den enkelte må bidra med egeninnsats. Departementet presiserer at integreringskontrakten primært er et virkemiddel som synliggjør forpliktelsene mellom kommunen og deltageren.

I høringsnotatet ble det foreslått at kontrakten skulle gjengi målene og programmets varighet som fastsatt i planen. Blant annet på bakgrunn av høringsinnspillene om at kontrakten ville medføre økt byråkrati, opprettholder ikke departementet at sluttmål og programmets varighet skal gjengis i kontrakten. Det foreslås imidlertid fortsatt at kontrakten skal angi deltagerens langsiktige mål. Det langsiktige målet viser hva som er deltagerens målsetting på lengre sikt, for eksempel et spesifikt yrke eller utdanning. Det langsiktige målet angir en retning både for programtiden og videre etter avsluttet program. Noen deltagere vil kunne oppnå det langsiktige målet innen programtiden. Det langsiktige målet og sluttmålet vil da være sammenfallende. I mange tilfeller vil det ikke være realistisk for deltageren å nå det langsiktige målet innenfor programtiden. Hvorvidt det langsiktige målet nås innenfor programmet eller etter programmet er avsluttet, beror blant annet på hvor ambisiøst målet er og deltagerens motivasjon og progresjon.

Med disse endringene er kontrakten mer atskilt fra integreringsplanen, og det vil ikke være behov for å endre den med mindre deltagerens langsiktige mål endrer seg. Som varslet i høringsnotatet vil departementet vurdere om det skal utarbeides en mal for kontrakten, som kommunene kan velge å bruke og eventuelt supplere. Selv om kontrakten utgjør et ekstra dokument, er departementet av den oppfatning at den ikke vil medføre vesentlig merarbeid for kommunene.

Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget om å innføre en integreringskontrakt mente at integreringskontrakten burde slås sammen med integreringsplanen. Kontrakten og planen er to ulike typer dokumenter, blant annet med den forskjellen at planen utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Departementet vil derfor ikke legge opp til at de to dokumentene slås sammen. Ettersom sluttmål og programmets varighet ikke skal gjengis i kontrakten, blir kontrakten heller ikke et dokument deltageren og kommunen må forholde seg til i det daglige. Så lenge skillelinjene mellom integreringskontrakten og integreringsplanen beholdes, står kommunen imidlertid fritt til å slå de sammen til ett fysisk dokument med adskilte deler.

Noen høringsinstanser har oppfattet forslaget slik at kontrakten skulle utgjøre et enkeltvedtak, som ville medføre ytterligere krav ved utarbeidelsen. Departementet presiserer at kontrakten ikke skal anses for å være et enkeltvedtak, i motsetning til integreringsplanen.

Det foreslås at kommunen skal utarbeide kontrakten sammen med deltageren, av samme grunn som for utarbeidelse av integreringsplanen, se punkt 8.7.4.1. Både deltageren og kommunen skal signere kontrakten.

Departementet foreslår at kontrakten skal inngås samtidig som integreringsplanen utarbeides. Integreringsplanen skal utarbeides så snart som mulig og innen tre måneder etter bosetting i kommunen, eller etter krav om deltagelse er fremsatt, se forslag til § 15.

Både deltageren og kommunen skal ha som felles mål at kontrakten oppfylles. Ettersom kontrakten kun angir forpliktelsene som følger av loven, vil det ikke være egne rettsvirkninger ved brudd på kontrakten, verken for kommunen eller deltageren. I henhold til loven har deltageren mulighet til å klage til fylkesmannen dersom kommunen ikke gir et tilbud i samsvar med kravene i loven og kommunen kan blant annet trekke i introduksjonsstønaden ved deltagerens fravær.

Kontrakten gjelder så lenge deltageren er i programmet. Programmet skal avsluttes når deltageren har nådd sitt sluttmål eller varigheten av programmet er nådd, jf. § 13.

Forslag til § 16 fastsetter bare minimumsinnholdet i kontrakten. Kommunen kan supplere minimumsinnholdet i kontrakten, så lenge tilleggene ikke er i strid med loven. Departementet vil sørge for at det utarbeides en standardmal for integreringskontrakten som skal være tilgjengelig for kommunene.

§ 17. Fravær og permisjoner

«Deltageren kan søke kommunen om tillatelse til fravær fra introduksjonsprogrammet.

Deltageren kan innvilges permisjon fra introduksjonsprogrammet etter søknad til kommunen.

Departementet kan gi forskrift om fravær og permisjoner fra introduksjonsprogram.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 17?

Merknader til § 17, s.179

Bestemmelsen regulerer fravær og permisjoner fra introduksjonsprogrammet.

Deltagere kan etter første ledd søke kommunen om tillatelse til fravær fra introduksjonsprogram.

Deltageren kan også innvilges permisjon fra introduksjonsprogram etter søknad til kommunen, jf. andre ledd. Det følger av § 13 at godkjent permisjon legges til programtiden.

Tredje ledd regulerer departementets myndighet til å gi forskrift om fravær og permisjoner fra introduksjonsprogram. Departementet vil blant annet gi regler om hva som utgjør gyldig og ugyldig fravær, samt hvilke permisjoner som kan innvilges, og for hvor lenge

Departementets vurderinger, s. 103 (punkt 8.8.4)

Departementet opprettholder forslaget om en egen bestemmelse om fravær og permisjoner fra introduksjonsprogram, se forslag til § 17. Det foreslås at det kan søkes om tillatelse til fravær og innvilges permisjon fra introduksjonsprogrammet. Forslaget er ikke ment som en realitetsendring, men skal synliggjøre reglene om fravær og permisjoner i loven.

Bergen Katedralskole er negativ til at de som kombinerer introduksjonsprogrammet med videregående opplæring må forholde seg til ulike fraværsreglement og uttaler at det setter tillitsforholdet mellom lærer og elev på spill hvis læreren må rapportere fravær til introduksjonsprogrammet. Departementet viser til at deltagere som har videregående opplæring i sitt program får utbetalt introduksjonsstønad. Alle andre introduksjonsprogramdeltagere risikerer å bli trukket i stønad ved fravær av et visst omfang. Hensynet til likebehandling tilsier at introduksjonslovens fraværsregler også må gjelde for de som går i videregående opplæring som del av programmet. Fylkeskommunen må dermed rapportere deltagernes fravær til kommunen.

De nærmere reglene for hva som er gyldig fravær og når det kan innvilges permisjon skal reguleres i forskrift slik som i dag. Departementet vil vurdere om det er behov for endringer i permisjonsreglene som er regulert i forskrift.

§ 18. Stans av introduksjonsprogrammet

«Kommunen kan stanse introduksjonsprogrammet midlertidig eller permanent for en deltager dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Forhold som kan begrunne stans i introduksjonsprogrammet er blant annet omfattende fravær, atferd som kan skade deltagerens eller andres mulighet til å gjennomføre programmet eller alvorlig eller langvarig sykdom.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 18?

Merknader til § 18, s. 179

Bestemmelsen regulerer stans av introduksjonsprogrammet.

Kommunen kan stanse programmet midlertidig eller permanent for en deltager dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Bestemmelsen gjelder ikke ved frivillig avslutning av programmet, eller der programmet avsluttes som følge av oppnådd sluttmål eller endt programtid. Forhold som kan begrunne stans er blant annet omfattende fravær fra programmet, særlig ugyldig fravær, atferd i eller utenfor programmet som kan skade deltagerens eller andres muligheter til å gjennomføre programmet eller alvorlig eller langvarig sykdom.

Departementets vurderinger, s. 104 (punkt 8.9.4)

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å videreføre at kommunen kan stanse programmet midlertidig eller permanent når det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Departementet foreslår imidlertid noen justeringer i lovteksten og en utdypende omtale av bestemmelsen.

All stans av programmet må være saklig begrunnet i den enkeltes forhold. Hva som ligger i saklig begrunnet må vurderes konkret. Det sentrale må være at det er en logisk sammenheng mellom vedtaket om stans og begrunnelsen for det. Departementet foreslår å legge inn noen konkrete eksempler i lovteksten, slik JD har anbefalt. Opplistingen er ikke uttømmende.

Programmet kan blant annet stanses ved omfattende fravær. Hvorvidt fraværet er omfattende må vurderes opp mot hvor lenge vedkommende har vært i programmet, progresjonen og hvor hyppig fraværet har forekommet. Det er også av betydning om fraværet har vært ugyldig, ut fra grunnlaget for fraværet, om det er søkt om permisjon og om fraværet hadde gitt rett til permisjon dersom det hadde vært søkt om det.

Programmet kan videre stanses ved atferd i eller utenfor programmet som kan skade deltagerens eller andres muligheter til å gjennomføre programmet.

Ved sykdom bør kommunen først og fremst vurdere permisjon fra programmet. Midlertidig eller permanent stans er kun aktuelt dersom sykdommen enten er så alvorlig eller må antas å bli så langvarig at det er usikkert om vedkommende kan gjennomføre programmet eller det er usikkert på hvilke tidspunkt det kan skje.

Fylkesmannen i Oslo og Viken har vist til at det er utydelig hvorvidt kommunen må gjøre en tydelig vurdering av hvorfor det vedtas å stanse programmet midlertidig fremfor permanent og omvendt. Departementet viser til at en avgjørelse om stans av programmet utgjør et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om blant annet begrunnelse gjelder. Det vil være en fordel om kommunens begrunnelse også omfatter hvorfor det er valgt henholdsvis midlertidig eller permanent stans.

Hvorvidt programmet stanses midlertidig eller permanent er opp til kommunen. Det skal mye til for å stanse programmet og terskelen er høy. I praksis vil det være situasjonens grovhet og deltagerens situasjon som avgjør om programmet stanses midlertidig eller permanent. Midlertidig stans bør ikke vare lenger enn tre måneder og kan for eksempel brukes hvis kommunen ønsker å gi deltageren mulighet til å endre sin atferd eller hvis deltageren har helseutfordringer av midlertidig karakter. Det kan være en fordel å forsøke midlertidig stans før eventuell permanent stans, men det er ikke noe krav. Dersom det ikke er utsikter til bedring kan altså programmet stanses permanent med en gang.

Vedtak om stans innebærer at deltageren ikke lenger har rett til introduksjonsstønad. Alvdal kommune har uttrykt bekymring overfor de som får sitt program stanset på grunn av helseutfordringer eller andre forhold og hvordan de da skal forsørge seg. Det skal mye til før programmet kan stanses, særlig dersom det skal stanses permanent. Når programmet stanses på grunn av helseutfordringer, vil dette i det fleste tilfeller innebære at deltageren er i en situasjon som gjør at vedkommende uansett ikke er i stand til å delta i et fulltidsprogram, noe som ville ha resultert i trekk i introduksjonsstønaden. I slike tilfeller finnes det andre støtteordninger som kan sette deltageren i stand til å forsørge seg selv.

Bestemmelsen regulerer ikke ordinær avslutning av programmet ved oppnådd sluttmål eller ved overgang til arbeid. Stans av programmet etter § 18 er i utgangspunktet kun aktuelt der det ikke oppnås enighet mellom kommunen og deltageren og det er kommunen som ønsker å stanse programmet.