Bruk av tiltak for innvandrere på tvers av ordninger og programmer

Det er Proba og Ideas2evidence som har gjennomført undersøkelsen om hvordan tiltak for innvandrere brukes på tvers av ordninger, programmer og virksomheter. De har også vurdert hvilke muligheter og barrierer som finnes for en mer samordnet tiltaksbruk. Med ordninger og programmer menes i denne sammenhengen introduksjonsprogrammet, Jobbsjansen, kvalifiseringsprogrammet, utdanningstiltak, samt ulike ordninger og tiltak som Nav har ansvar for.

Definisjon og metode

«Tiltak på tvers» er definert som situasjoner der en person er tilknyttet en tjeneste og får inntektssikring gjennom denne tjenesten, samtidig som vedkommende får tiltak fra en annen tjeneste, ordning eller program. For eksempel at en deltaker i introduksjonsprogrammet deltar på arbeidsmarkedstiltak fra Nav.
Datagrunnlaget består av intervjuer med i alt 58 personer som jobber i nasjonale, regionale eller lokale virksomheter i 20 kommuner, i tillegg til dokumentanalyser. Metoden gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av situasjonen i alle kommuner, men bredden i utvalget kan likevel gi et godt bilde av typiske mønstre, lokale variasjoner og sentrale barrierer og muligheter.

Hovedfunn

Undersøkelsen finner at tiltakene i hovedsak blir planlagt og finansiert innenfor hver virksomhets egne rammer. 
Proba og i2e finner tre typer samarbeid og samhandling i materialet: 

1. Bruk og utvikling av konkrete tiltak på tvers, der tiltak organisert av én virksomhet åpnes for deltakere tilknyttet en annen. Dette er oftest Nav-tiltak som brukes for introduksjonsdeltakere. I enkelte kommuner har tjenestene også utviklet felles tiltak.
2. Utnyttelse av kompetanse og nettverk på tvers, der virksomhetene deler kunnskap om arbeidsmarkedet, praksisplasser og aktuelle arbeidsgivere, eller gir hverandre faglige råd og veiledning. Dette er mindre ressurskrevende enn å bruke tiltak på tvers av tjenestene. For eksempel kan introduksjonsprogrammet dra nytte av Navs arbeidsmarkedskompetanse, uten at deltakerne nødvendigvis deltar i Nav-tiltak. 
3. Informasjonsutveksling og koordinering av overganger, der tjenestene har samarbeidsrutiner og overføringssamtaler. Dette for å sikre at informasjon om deltakerne og pågående tiltak følger med når ansvaret overtas av Nav eller andre tjenester etter introduksjonsprogrammet. Slike løsninger beskrives som viktige for å hindre brudd i oppfølgingen, også der tiltak ikke brukes direkte på tvers.
   Når det gjelder innvandrere med lave norskferdigheter, gir informantene uttrykk for at dagens tiltak i begrenset grad er tilpasset denne gruppen, særlig på Nav-siden. Navs ordinære arbeidsmarkedstiltak har ofte språkkrav eller forutsetter et visst nivå i norsk, samtidig som mange Nav-kontor mangler egne språktiltak.
   På kommunal side og i introduksjonsprogrammet finnes det mer norsk- og basisrettede tilbud, men disse er først og fremst knyttet til deltakere i programmet. For innvandrere som står utenfor introduksjonsprogrammet, kan det være vanskelig å få tilgang til tilsvarende tiltak, selv om behovet for norskopplæring og grunnleggende kvalifisering er det samme.

Barrierer

Rapporten fremhever følgende barrierer som begrenser bruken av tiltak på tvers: 

• Mange tjenester opplever at de har begrenset behov for å bruke tiltak på tvers, fordi egne tiltak oppleves som tilstrekkelige for hoveddelen av deltakerne. 
• Tiltakene er ikke tilpasset både Navs brukere og deltakere i introduksjonsprogrammet. Det er ulike oppfatninger om Navs rolle i introduksjonsprogrammet, og om hvor langt Nav skal gå i å tilby tiltak til introduksjonsdeltakere. Flere peker på at dette skaper usikkerhet og bidrar til forsiktighet med å bruke Nav-virkemidler inn i programmet. 
• Undersøkelsen tyder på at ansatte i introduksjonsprogrammet har varierende kunnskap om andre sektorers tiltak. Manglende oversikt over tiltaksporteføljen i andre tjenester gjør det vanskelig å identifisere og utnytte muligheter for tiltak på tvers. 
• Økonomiske barrierer, blant annet knyttet til hvem som skal betale når deltakere fra én ordning bruker tiltak finansiert av en annen, bidrar til å begrense omfanget. 
• Usikkerhet om anskaffelsesregelverket og hvordan man kan inngå avtaler som åpner for bruk av tiltak på tvers, gjør at noen avstår fra å etablere slike løsninger. 

Muligheter

• Informantene peker på flere muligheter for økt bruk av tiltak på tvers: 
  Tidlig og koordinert innsats kan bidra til bedre og raskere kvalifiseringsløp, særlig om Nav, introduksjonsprogram og fylkeskommunen samarbeider tettere om planlegging og organisering av tiltak for enkeltgrupper. 
• Mer tilpassede tiltak for personer med lave norskferdigheter, der språk og arbeidsretting kombineres, løftes fram som et område med stort behov.
• Et tilpasset og mer variert norskopplæringstilbud for deltakere med lave norskferdigheter trekkes fram som viktig for at målgruppen i større grad skal kunne nyttiggjøre seg Navs arbeidsmarkedstiltak. 
• Økt samordning og bruk av tiltak på tvers bidrar til bedre oversikt over hvilke tiltak som finnes i ulike tjenester, og kan bidra til en mer helhetlig utnyttelse av tiltaksporteføljen. 
• Bedre utnyttelse av ledig kapasitet og kompetanse på tvers av virksomheter kan gi gevinster uten at det nødvendigvis krever nye tiltak.

Anbefalinger i rapporten

På bakgrunn av funnene mener Proba og i2e at det er et potensial for å bruke tiltak for innvandrere mer på tvers av ordninger og programmer. Eksemplene som er identifisert, viser at tiltak på tvers kan bidra til mer arbeidsrettede og individuelt tilpassede løp. Det er potensial for å utnytte den samlede tiltaksporteføljen bedre. 
Videre anbefaler de å konkretisere i hvilke situasjoner det er særlig aktuelt at løsninger på tvers tas i bruk. Det er også behov for å tydeliggjøre handlingsrommet for bruk av tiltak på tvers, inkludert hva som er mulig innenfor offentlig-offentlig samarbeid og anskaffelsesregelverket. 

Til sist anbefaler de at tjenestene samarbeider om å utvikle kombinerte kvalifiseringsløp for personer med lave norskferdigheter og svak progresjon i norskopplæringen. Dette kan være tiltak eller kvalifiseringsløp som kombinerer arbeidsrettede aktiviteter med norskopplæring, og legger til rette for yrkesrettet og praktisk norsk for deltakere som har begrenset utbytte av mer «skolepreget» undervisning