1 Innledning

Dette veiledningsmateriellet er ment for dere som planlegger eller vurderer å gjennomføre en kartlegging av rasisme og diskriminering i kommunen. Det gjelder både kommuner som har gjort lignende kartlegginger eller undersøkelser tidligere og kommuner som har lite erfaring med dette.

Veiledningsmateriellet er ment å kunne brukes av kommuner med ulike kjennetegn og forutsetninger. Det kan brukes til å planlegge og gjennomføre en bred kartlegging i kommunen, men også til å gjennomføre en mer begrenset eller spisset kartlegging.

For kommuner som ønsker å få ekstern hjelp til å gjennomføre en slik kartlegging, kan veiledningsmateriellet gi nyttig informasjon om hva dere skal etterspørre og hvilke krav dere skal stille i en eventuell anbudskonkurranse.

Formål

IMDi ønsker å oppmuntre flere kommuner til å kartlegge rasisme og diskriminering lokalt, siden mye av kunnskapen om disse temaene i dag baserer seg på nasjonale studier. Dette veilednings­materiellet gir konkrete råd om hvordan kommunen kan planlegge, organisere og gjennomføre en kartlegging og hvordan funnene kan følges opp. Ved å beskrive konkrete verktøy og metoder, som spørreundersøkelser og intervjuer, ønsker vi å gjøre det enklere å komme i gang. Målet er å hjelpe kommuner med å identifisere utfordringer, følge utviklingen over tid og skape et solid kunnskapsgrunnlag for tiltak og politikkutforming.

Veiledningsmateriellet omhandler kartlegging av rasisme og diskriminering på grunnlag av etnisitet og religion. Metodene vi beskriver, kan likevel tilpasses for å kartlegge andre former for diskriminering, for eksempel på grunn av kjønn, alder, funksjonsnedsettelse eller seksuell orientering (såkalte diskrimineringsgrunnlag, se likestillings- og diskrimineringsloven § 6).

Leserveiledning

Veiledningsmateriellet består av tre deler.

1. I del I beskriver vi kartleggingsprosessen fra start til slutt. Vi beskriver hvilke vurderinger det er viktig å gjøre, og hvilke valg man bør ta underveis. Videre beskriver vi ulike kartleggingsmetoder og presenterer noen forslag til undersøkelsesopplegg som kan egne seg for ulike typer kommuner. Vi beskriver også hvordan en kan organisere kartleggingen og hva som er viktig i oppfølgingsarbeidet.
2. I del II beskriver vi konkrete fremgangsmåter og gir tips til datainnsamlingen. Vi beskriver fire metoder: bruk av registerdata, spørreundersøkelse, kvalitative intervjuer og innspillsmøter.
   
   Alle metodene vil ikke nødvendigvis være relevante for alle kommuner. Vi anbefaler derfor å ta utgangspunkt i del I og vurdere hvilke metoder som egner seg for den enkelte kommune og i den enkelte kartlegging. Deretter kan man gå videre til de delene av del II som er relevante.
3. I del III har vi samlet nyttig informasjon og ressurser. Dette inkluderer en oversikt over aktuelle tilskuddsordninger og finansieringsmuligheter kommunene kan benytte til arbeidet med å kartlegge og forebygge rasisme og diskriminering, og ulike hjelpetekster og maler for datainnsamling og analyse.

Rasisme og diskriminering er alvorlige problemer som kommer til uttrykk på ulike måter og i ulike deler av samfunnet. Personer med innvandrerbakgrunn kan oppleve dette i arbeidslivet, under jobbsøking, i skole og utdanning, på boligmarkedet, i kontakt med offentlige tjenester, i nabolaget, i det offentlige rom, digitalt og på sosiale medier.

Rasisme kan være fordommer, hets og utestengning på grunn av etnisk tilhørighet, nasjonalitet, religion eller hudfarge. Rasisme kan komme til uttrykk gjennom hets, trakassering og mobbing, hatefulle ytringer og hatkriminalitet, og det kan også komme til uttrykk gjennom vold. Det kan også være snakk om mer indirekte og institusjonaliserte former, ofte omtalt som strukturell rasisme.

Det er ikke nødvendig å ha rasistiske holdninger eller en hensikt om å diskriminere for at en handling eller ytring kan regnes som rasistisk. Rasisme kan også komme til uttrykk gjennom små, ofte ubeviste kommentarer, handlinger eller holdninger som formidler negative eller stereotypiske oppfatninger. Dette blir gjerne omtalt som mikroaggresjoner.

Diskriminering er når noen behandles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon på grunn av for eksempel kjønn, etnisitet eller andre kjennetegn (såkalte diskrimineringsgrunnlag). Dette er definert i likestillings- og diskrimineringsloven, som skiller mellom direkte og indirekte diskriminering.

Begrepene rasisme og diskriminering har til dels overlappende og til dels forskjellige betydninger. Diskriminering er et juridisk begrep som er knyttet til rettigheter og plikter, mens rasisme ikke er det. I en kartlegging er det ofte vanskelig å skille tydelig mellom hvilke opplevelser som kan regnes som diskriminering (etter loven), og hvilke som må regnes som andre former for negativ forskjellsbehandling, rasisme eller mikroaggresjoner.

Opplevelser av rasisme og diskriminering har mange negative konsekvenser, både for enkeltpersoner og for samfunnet. Slike opplevelser kan skade fysisk og psykisk helse, selvfølelse og livskvalitet. De kan også føre til mindre deltakelse i utdanning, arbeidsliv og samfunnsliv, svekket tilhørighet til fellesskapet og mindre tillit til både samfunnet og andre mennesker. På samfunnsnivå kan dette føre til dårligere integrering og økt utenforskap.

Nasjonale myndigheter har i mange år lagt vekt på å forebygge og bekjempe rasisme og diskriminering. Kommunene spiller en viktig rolle i dette arbeidet. Selv om rasisme og diskriminering forekommer overalt, skjer de fleste opplevelsene i det daglige og på lokalt nivå. Dette kan være på arbeidsplasser, i nabolaget, på kollektivtransport eller i møte med offentlige tjenester og institusjoner.

Relevante nasjonale handlingsplaner:

• Handlingsplan mot rasisme og diskriminering – ny innsats 2024-2027
• Handlingsplan mot antisemittisme (2025-2030)
• Handlingsplan mot diskriminering av og hat mot muslimer (2020-2023)
• Handlingsplan mot hets og diskriminering av samer (2025-2030)  

Vil du vite mer?

• «Diskriminering av samer, nasjonale minoriteter og innvandrere i Norge. En kunnskapsgjennomgang» (2015), av Arnfinn Midtbøen og Hilde Lidén, Institutt for samfunnsforskning.
• «Kunnskapsoppsummering om rasisme og diskriminering. Hva vet vi, blindsoner og veien videre» (2022), Minotenk.
• «Konsekvenser av rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn – en kunnskapsoversikt» (2021), Sabine Wollscheid m.fl., NIFU.
• Samer, nasjonale minoriteter og personer med innvandrerbakgrunn. Statistikk og forsking om likestilling og levekår. Ressursside, Bufdir.
• «Hvordan går det med integreringen i Norge? Indikatorer, status og utviklingstrekk i 2025», Ressursside, IMDi.  

Alle kommuner er underlagt aktivitets- og redegjørelsesplikten (ARP) for offentlige myndigheter. Det innebærer at alle kommuner skal jobbe aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering i alle sine oppgaver og tjenester. Arbeidet med å forebygge og bekjempe diskriminering og fremme likestilling skal være en integrert del av alt kommunen gjør, blant annet:

• planlegging og styring
• fysiske tjenester og tilbud
• digitale tjenester og IKT
• kommunikasjon og informasjon
• medvirkning og råd  
• budsjett og økonomi
• utredninger og tiltak
• kontroll og tilsyn
• vedtak  

Både Bufdir og LDO har utarbeidet informasjon og veiledningsmateriell om hvordan offentlige myndigheter kan ivareta aktivitets- og redegjørelsesplikten.

For å ivareta ARP blir det anbefalt å ta utgangspunkt i en kartlegging eller situasjonsanalyse. Her undersøker man status for likestilling og diskriminering og identifiserer hovedårsakene til eksisterende utfordringer og barrierer. Dette utgjør grunnlaget for de videre stegene i arbeidet, som går ut på å definere mål, identifisere og gjennomføre tiltak samt å evaluere arbeidet.

Kommunen har også en aktivitets- og redegjørelsesplikt som arbeidsgiver. Som arbeidsgiver skal kommunen arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller kombinasjoner av disse grunnlagene. I tillegg skal de hindre trakassering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold. Arbeidet skal omfatte områdene rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter, tilrettelegging og mulighet for å kombinere arbeid og familieliv (likestillings- og diskrimineringsloven § 26).  

Kommunene har en plikt til å sørge for å tilby likeverdige tjenester til kommunens innbyggere. Dette er et viktig ledd i å oppnå likestilling, ettersom likestilling innebærer likeverd, like muligheter og like rettigheter og forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging (likestillings- og diskrimineringsloven § 1, annet ledd). Arbeidet med likeverdige tjenester bør forankres i kommunens ordinære plan- og styringssystemer, for eksempel gjennom folkehelseoversikten, planstrategien, kommuneplanen og styringen av de enkelte tjenestene. På den måten blir likestilling og ikke-diskriminering en del av den løpende utviklingen av tjenester.

I tillegg til kommunenes forpliktelser i forbindelse med ARP og nasjonale lovkrav, har norske kommuner et særlig ansvar for å bidra til gjennomføring av Norges internasjonale forpliktelser på lokalt nivå. Dette handler blant annet om arbeid knyttet til menneskerettigheter, herunder FNs rasediskrimineringskonvensjon, og arbeidet med å nå bærekraftsmålene. Arbeidet med å fremme likestilling og å hindre diskriminering er sentralt i flere av bærekrafts­målene, som i målene om anstendig arbeid og økonomisk vekst (mål 8), mindre ulikhet (mål 10) og fred, rettferdighet og velfungerende institusjoner (mål 16).

Å kartlegge opplevelser av rasisme og diskriminering lokalt gir kommunen et godt utgangspunkt for å ivareta ansvaret og de lovpålagte pliktene dere har på dette området.

Det kan også være flere grunner til å gjennomføre en kartlegging av rasisme og diskriminering i kommunen. Det kan for eksempel være hvis:

• Kommunen ikke har innhentet kunnskap om dette tidligere og ønsker å få en oversikt.
• Kommunen selv erfarer at dere har utfordringer knyttet til rasisme og diskriminering.
• Andelen innvandrere i kommunen har økt mye på kort tid.
• Kommunen skal gjøre endringer i planverket eller utarbeide nytt planverk.
• Nasjonale undersøkelser indikerer utfordringer knyttet til rasisme og diskriminering, og kommunen ønsker mer kunnskap om dette på lokalt nivå.

I en kartlegging kan dere få informasjon om på hvilke samfunnsområder og i hvilke situasjoner innbyggerne opplever ulike former for rasisme og diskriminering. Dere kan også få informasjon om hvilke grupper som er særlig utsatt, og om hvilke former for rasisme og diskriminering ulike grupper opplever. Dette gjør kommunen bedre i stand til å utarbeide og iverksette målrettede tiltak som svarer på utfordringene som finnes i kommunen.

Gjennom en kartlegging kan dere også få kunnskap om opplevelser av rasisme og diskriminering i møte med ulike kommunale tjenester. Dette er viktig kunnskap for å tilpasse og forbedre tjenestetilbudet, slik at alle innbyggere – uavhengig av etnisk bakgrunn og religion – får likeverdige tjenester.

En kartlegging av kommuneansattes erfaringer kan gi et bedre grunnlag for å videreutvikle et inkluderende arbeidsmiljø.

Dersom kommunen viser at dere tar opplevelser av rasisme og diskriminering på alvor gjennom kartlegging og tiltak, kan dette øke tilliten til offentlige myndigheter blant innbyggere og ansatte med innvandrerbakgrunn. Det kan også redusere barrierer for inkludering og deltakelse i samfunnsliv. Dette styrker demokratiet og samarbeidet mellom innbyggere med innvandrerbakgrunn og myndighetene.

Hvis kommunen over tid ikke tar tak i rasisme og diskriminering, kan det bidra til svekket tillit, økt konflikt mellom grupper og i ytterste konsekvens fraflytting, tap av kompetanse og arbeidskraft og risiko for radikalisering.

At kommunen gjennomfører en kartlegging av rasisme og diskriminering, kan også signalisere overfor innbyggerne for øvrig at kommunen tar slike utfordringer på alvor. Økt kunnskap om rasisme og diskriminering lokalt kan gi et godt utgangspunkt for bevisstgjøring og holdningsskapende arbeid. Dette kan fremme dialog og forståelse mellom ulike grupper, styrke samholdet og skape et mer inkluderende samfunn.