Tilsynsinstruks 2026-2028 (Bokmål)
Sluttmål ble innført med integreringsloven for å øke kommunenes ambisjoner overfor deltakerne, og for å gi klarere retning for programmet til den enkelte. Det er gjort viktige avveininger for hvilke program som skal tilbys for hvilke grupper og innretningen av introduksjonsprogrammet gir uttrykk for hvilke forventninger det er til de enkelte gruppene. At deltakerne får mulighet til å medvirke og dermed påvirke innholdet i introduksjonsprogrammet er viktig for at de skal ha eierskap til sitt eget introduksjonsprogram og oppleve introduksjonsprogrammet som meningsfylt.
Integreringsplanen skal utformes i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltaker, noe som bidrar til at den enkelte tar eierskap over sin fremtid i Norge. Når om lag en tredjedel av deltakerne opplyser at de ikke har fått en integreringsplan mister de også muligheten til å påvirke innholdet og se hvilke vurderinger kommunen har lagt til grunn. Manglende etterlevelse av kravene til fastsettelse av sluttmål vil kunne medføre at deltakernes sluttmål ikke er i samsvar med regelverket og at introduksjonsprogrammet ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset den enkelte deltaker. Integreringslovens formål er å bidra til at innvandrere integreres raskt i det norske samfunnet, og blir økonomisk selvstendige. Denne målsettingen er viktig både for den enkelte, for kommuner og for samfunnet som helhet. Dersom kommunen ikke etterlever kravene til fastsettelse av sluttmål, kan dette medføre at den enkelte ikke vil få et kvalifiseringsløp i tråd med intensjonen i regelverket, for eksempel ved at de ikke får mulighet til å få formell kvalifisering som videregående opplæring, som del av introduksjonsprogrammet. Dette vil svekke deres muligheter til integrering i det norske samfunnet og økonomisk selvstendighet.
Sluttmålet til den enkelte deltaker settes tidlig i kvalifiseringsløpet og det kan vise seg at det er behov for å endre det underveis. Etterfølgende evaluering og oppfølging av det fastsatte sluttmål og eventuell endring av sluttmål faller imidlertid utenfor tilsynstemaet Fastsettelse av sluttmål. Tilsynstemaet er også avgrenset mot fylkeskommunens og kommunens plikter som leder opp til fastsettelse av sluttmål, slik som kompetansekartlegging og karriereveiledning etter integreringsloven kapittel 3 og 4. Det er kun enkelte av kravene til enkeltvedtak etter forvaltningsloven som skal vurderes i dette tilsynet.
Kommunen skal sette et sluttmål for den enkeltes deltakelse i introduksjonsprogrammet, jf. integreringsloven §§ 13 og 14. Integreringsloven §§ 13 og 14 fastsetter rammene for kommunens handlingsrom ved fastsettelse av sluttmål for den enkelte deltakers introduksjonsprogram. Introduksjonsprogrammet skal være enten arbeidsrettet eller utdanningsrettet.
Introduksjonsprogrammet for deltakere med utdanning på videregående nivå eller høyere skal kvalifisere for arbeid eller forberede for utdanning. For deltakere med utdanningsrettede introduksjonsprogram er utgangspunktet at introduksjonsprogrammet skal forberede for utdanning over videregående nivå eller yrkesfaglig rekvalifisering, jf. integreringsloven § 13 første ledd. Sluttmålet til den enkelte må spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltakeren. For deltakere med introduksjonsprogram som skal kvalifisere for arbeid skal sluttmålet spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltaker.
For deltakere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere skal introduksjonsprogrammet gi formell opplæring på videregående nivå eller kvalifisere for arbeid, jf. integreringsloven § 14. For deltakere med introduksjonsprogram som skal kvalifisere for arbeid skal sluttmålet spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltaker. For deltakere under 25 år uten utdanning på videregående nivå eller høyere, er utgangspunktet at sluttmålet skal være fullført videregående opplæring, jf. § 14 tredje ledd. Sluttmålet til den enkelte må spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltakeren, inkludert om utdanningsprogrammet er studieforberedende eller fag- og yrkesopplæring.
For alle deltakere over 55 år skal introduksjonsprogrammet være arbeidsrettet, jf. integreringsloven §§ 13 første ledd og 14 første ledd.
Innenfor rammene av §§ 13 og 14 skal kommunen fastsette et individuelt og konkret sluttmål for den enkelte, som for eksempel arbeid på hel- eller deltid innen en spesifikk bransje eller hvilket utdanningsprogram den enkelte skal fullføre. Sluttmålet skal være realistisk å oppnå innen programtiden, så konkret som mulig og reflektere hva deltakeren skal oppnå i sitt introduksjonsprogram.
Sluttmålet til den enkelte skal stå i vedkommendes integreringsplan, jf. integreringsloven § 15. Utarbeidelse av integreringsplan og fastsettelse av sluttmålet skal gjøres i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltaker jf. integreringsloven § 15. Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram for personer i målgruppen så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller krav om program fastsettes jf. integreringsloven § 12. Kommunen skal utarbeide integreringsplanen samtidig som det treffes vedtak etter § 12 jf. § 15 første ledd.
Vedtak om introduksjonsprogram og utarbeidelse av integreringsplan som inneholder sluttmålet, jf. integreringsloven §§ 12 og 15, er et enkeltvedtak, jf. integreringsloven § 46. Enkeltvedtak skal følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Dette innebærer blant annet at vedtaket skal vise til de bestemmelsene i integreringsloven som vedtaket bygger på, og beskrive de faktiske forholdene som har hatt betydning for avgjørelsen, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25.
Et sentralt virkemiddel for å sikre integrering av innvandrere i Norge er introduksjonsprogrammet. I introduksjonsprogrammet kombineres utdannings- eller arbeidsrettede elementer med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, livsmestring og foreldreveiledning. Gjennom introduksjonsstønaden er livsopphold sikret for deltakerne i introduksjonsprogram. Kommunen er ansvarlig for introduksjonsprogram, jf. integreringsloven § 3 og kapittel 4.
Introduksjonsprogrammet skal foregå innenfor de nærmere rammene som er fastsatt i integreringsregelverket, og tilpasset til den enkelte deltakeren basert på en kartlegging og vurdering av den enkeltes kompetanse, motivasjon og livssituasjon. Denne differensieringen av introduksjonsprogrammet skal bidra til at den enkelte får et introduksjonsprogram som er best mulig tilpasset til behovene hen har. Integreringsloven legger til rette for at introduksjonsprogrammet skal tilpasses både på gruppenivå, for eksempel ved å samle deltakere med omtrent samme språknivå i felles undervisning, og på individnivå.
Alle deltakere i introduksjonsprogrammet skal ha et sluttmål, jf. integreringsloven §§ 13 og 14. Når deltakeren oppnår sluttmålet avsluttes introduksjonsprogrammet. Maksimal varighet av introduksjonsprogrammet settes på bakgrunn av sluttmålet. Sluttmålet til den enkelte skal stå i vedkommendes integreringsplan, jf. integreringsloven § 15.
De nærmere kravene til fastsettelse av sluttmål er angitt i integreringsloven §§ 13 og 14, sammenholdt med § 15.
Integreringsloven §§ 13 og 14 fastsetter rammer for kommunens handlingsrom ved fastsettelse av sluttmål for den enkelte deltaker. Introduksjonsprogram for deltakere med utdanning på videregående nivå eller høyere er beskrevet i integreringsloven § 13. Introduksjonsprogram for deltakere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere er beskrevet i integreringsloven § 14. Introduksjonsprogrammet skal være enten arbeidsrettet eller utdanningsrettet. Rammene for de ulike introduksjonsprogrammene og sluttmålene er angitt på bakgrunn av deltakerens alder og utdanningsnivå. Disse kriteriene er objektive, og skal sikre likebehandling, forutsigbarhet og etterprøvbarhet.
I vurderingen av deltakerens utdanningsbakgrunn skal kommunen vurdere om deltakerens utdanning tilsvarer videregående nivå i Norge. Det er ikke et krav om at den enkelte må legge frem dokumentasjon på utdanningen sin. Dersom deltakeren ikke kan dokumentere utdanningen sin må kommunen bruke informasjonen de har fått, blant annet gjennom kompetansekartlegging og karriereveiledning, og de må vurdere om deltakeren har sannsynliggjort at hen har kompetanse på minimum videregående nivå. Kommunen skal ta utgangspunkt i om deltakerens medbragte utdanning vil kunne gi generell studiekompetanse i Norge slik det er beskrevet i GSU-listen (Generell studiekompetanse for utenlandske søkere), se integreringsforskriften § 65a. Den konkrete sannsynlighetsvurderingen vil som utgangspunkt ligge innenfor kommunens frie skjønn. Dersom det likevel foreligger tvil eller uenighet om deltakeren har utdanning på videregående nivå eller høyere fra før, skal imidlertid kommunen gi deltakeren et sluttmål etter § 14. Kommunen bør deretter igangsette en realkompetansevurdering og på bakgrunn av denne justere sluttmål og maksimal varighet dersom det er nødvendig.
I vurderingen av deltakerens alder skal kommunen vurdere om deltakeren er under 25 år eller over 55 år. Deltakeren regnes for å være under 25 år til og med det kalenderåret hen fyller 24 år, og over 25 år fra og med det kalenderåret hen fyller 25 år. I vurderingen av om deltakeren er over 55 år skal deltakers alder på den datoen deltakeren fikk oppholdstillatelsen legges til grunn.
Introduksjonsprogrammet for deltakere med utdanning på videregående nivå eller høyere skal kvalifisere for arbeid eller forberede for utdanning over videregående nivå eller yrkesfaglig rekvalifisering, jf. integreringsloven § 13.
For deltakere med utdanningsrettede introduksjonsprogram er utgangspunktet at introduksjonsprogrammet skal forberede for utdanning over videregående nivå eller yrkesfaglig rekvalifisering, jf. integreringsloven § 13 første ledd. Sluttmålet til den enkelte må spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltakeren.
For deltakere med arbeidsrettede introduksjonsprogram skal sluttmålet spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltaker, for eksempel arbeid på hel- eller deltid innen en spesifikk bransje.
For alle deltakere over 55 år skal introduksjonsprogrammet være arbeidsrettet, jf. integreringsloven § 13 første ledd.
For deltakere som ikke har utdanning på videregående nivå eller høyere skal introduksjonsprogrammet gi formell opplæring på videregående nivå eller kvalifisere for arbeid, jf. integreringsloven § 14.
Hovedregelen for deltakere under 25 år uten utdanning på videregående nivå eller høyere er at sluttmålet skal være fullført videregående opplæring, jf. § 14 tredje ledd. Sluttmålet til den enkelte må spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltakeren, inkludert om utdanningsprogrammet er studieforberedende eller fag- og yrkesopplæring.
Deltakere under 25 år som ikke vil kunne fullføre videregående opplæring innenfor programtiden, kan ha sluttmål om å fullføre deler av videregående opplæring. Dersom deltakeren har sluttmål om deler av videregående opplæring, må det spesifiserer hvilke deler. Et slikt sluttmål bør bare settes fra start hvis det er helt klart at deltakeren ikke vil kunne fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Deltakerens skolebakgrunn er særlig relevant i vurderingen. Hvis deltakeren har ingen eller svært lite skolebakgrunn, er det trolig lite realistisk at deltakeren kan fullføre videregående opplæring innenfor programtiden. Da kan for eksempel sluttmål om gjennomført deler av videregående opplæring være aktuelt.
Deltakere som av ulike grunner ikke bør ha, eller ønsker å ha, hele eller deler av videregående opplæring som sluttmål, skal ha et arbeidsrettet introduksjonsprogram. For deltakere med introduksjonsprogram som skal kvalifisere for arbeid skal sluttmålet spesifisere hva dette innebærer for den enkelte deltaker, for eksempel arbeid på hel- eller deltid innen en spesifikk bransje.
For alle deltakere over 55 år skal introduksjonsprogrammet være arbeidsrettet, jf. integreringsloven § 14 første ledd.
Etter at kommunen har kartlagt deltakerens alder og utdanningsbakgrunn, skal den fastsette et konkret sluttmål innenfor de rammene som følger av §§ 13 og 14. Sluttmålet skal være konkret og individuelt.
Kommunen skal ta utgangspunkt i kompetansekartleggingen og karriereveiledningen, inkludert anbefalingen som gis ved gjennomført karriereveiledning, jf. § 11 integreringsloven fjerde ledd. Ved fastsettelse av det konkrete målet, skal kommunen også se hen til deltakerens utdanningsbakgrunn, alder, interesser, motivasjon og det langsiktige målet. Hvilket sluttmål som settes må vurderes konkret ut fra deltakerens ønsker og forutsetninger, samt tilbudet i kommunen.
For deltakere uten utdanning på videregående nivå eller høyere kan det settes sluttmål om å fullføre hele eller deler av videregående opplæring, ut fra hvilken bakgrunn deltakeren har. Sluttmål om å komme i arbeid må også individualiseres, for eksempel at sluttmålet skal være arbeid på hel- eller deltid innen en spesifikk bransje. Kommunen må ha et bevisst forhold til skillet mellom sluttmålet for introduksjonsprogrammet og deltakerens langsiktige mål. Sluttmålet kan utgjøre et delmål på veien mot det langsiktige målet, for eksempel ved at det siktes inn mot relevant sektor. Dersom deltakeren arbeidet som lærer tidligere, kan sluttmålet for eksempel være arbeid på en skole som assistent, mens det langsiktige målet kan være å få godkjent lærerutdanningen og arbeide som lærer. Det samme kan gjelde for helsepersonell og andre yrkesgrupper der det stilles krav om godkjent utdanning, lisens, autorisasjon eller lignende. Dersom det ikke finnes en relevant sektor eller arbeidsplass i nærheten, må kommunen sette et sluttmål basert på det som faktisk er realistisk å få av arbeid.
Deltakeren og kommunen skal ha som felles mål at deltakeren når sluttmålet. Sluttmålet skal dermed være realistisk å oppnå innen programtiden, så konkret som mulig og reflektere hva deltakeren skal oppnå i introduksjonsprogrammet.
Utarbeidelse av integreringsplan og fastsettelse av sluttmålet skal gjøres i samarbeid mellom kommunen og den enkelte deltaker jf. integreringsloven § 15. Deltakerens involvering skal bidra til at den enkelte tar eierskap over sin fremtid i Norge. For at medvirkningen skal være reell og konstruktiv, er det en forutsetning at kommunen sørger for at deltakeren mottar relevant informasjon. Dersom det er uenighet mellom kommunen og den enkelte, er det kommunen som avgjør innholdet i integreringsplanen.
Kommunen har også en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 og en plikt til å opplyse saken etter forvaltningsloven § 17. Veiledningen skal gi deltakeren mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Informasjonen fra kommunen må være relevant og i en slik form at deltakeren blant annet forstår hva et sluttmål er, følgene av de ulike sluttmålene og hvilken betydning hennes eller hans interesser og motivasjon har for fastsettelsen av sluttmål.
Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram for personer i målgruppen så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller krav om program fastsettes jf. integreringsloven § 12. Kommunen skal utarbeide integreringsplanen samtidig som det treffes vedtak etter § 12 jf. § 15 første ledd. At utarbeidelsen av integreringsplanen skal skje samtidig det treffes vedtak om introduksjonsprogram, krever ikke nødvendigvis at de er formelt ferdigstilte samme dag. Det sentrale er at det er en tydelig sammenheng mellom de to vedtakene, og at de er truffet nært i tid.
Integreringsplanen skal blant annet inneholde deltakerens sluttmål jf. § 15 tredje ledd, og sluttmålet må følgelig være fastsatt i vedtaket om integreringsplan innenfor tremånedersfristen.
Vedtak om introduksjonsprogram og utarbeidelse av integreringsplan som inneholder sluttmålet, jf. integreringsloven §§ 12 og 15, er et enkeltvedtak, jf. integreringsloven § 46. Enkeltvedtak skal følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler.
Vedtaket skal vise til de bestemmelsene i integreringsloven som vedtaket bygger på, og beskrive de faktiske forholdene som har hatt betydning for avgjørelsen, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. Eksempel på faktiske forhold som har hatt betydning i saken er deltakerens alder og utdanningsnivå, samt hvilke forhold som har spilt inn i fastsettelsen av deltakerens individuelle sluttmål. I den forbindelse vil for eksempel kartlegging og samtaler med deltaker være relevante å vise til. Kommunen kan samle lov- og forskriftstekst i ett vedlegg til vedtaket. Vedtaket bør inneholde de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn.