Tilsynsinstruks 2026-2028 (Bokmål)
Introduksjonsprogrammet skal være helårig og på fulltid. Dette var tema for det nasjonale tilsynet etter introduksjonsloven i 2013-2016, og da ble det avdekket omfattende brudd på regelverket. Hovedårsaken til brudd var blant annet at kommunenes introduksjonsprogram fulgte skoleruten og lærernes arbeidstidsbestemmelser, og at deltakerne ikke hadde tilstrekkelige aktiviteter i skolens ferier og fridager. Det var også flere tilfeller av korte undervisningsdager og egenaktivitet uten oppfølging fra kommunen. Enkelte kommuner har utfordringer med å finne praksisplasser for alle deltakerne, noe som medfører at deltakerne uten praksisplass får et forholdsvis begrenset tilbud de dagene de andre er i praksis. Det samme gjelder for deltakere som for eksempel har kortere program enn ett år og som dermed ikke skal ha 25 dager ferie. Når ikke innholdet og omfanget av introduksjonsprogrammet er i samsvar med regelverket, får deltakerne et dårligere kvalifiseringstilbud enn regelverket legger opp til. Dette vil igjen gi dem en lengre vei til videre utdanning eller arbeid.
Fordi introduksjonsprogrammet skal tilpasses den enkelte jf. integreringsloven § 14 a andre ledd, vil ikke fulltidskravet stå i veien for tilrettelagte løp som inkluderer for eksempel behandlingsopplegg eller opplæring som er mulig å gjennomføre selv med store omsorgsforpliktelser. Tilsynstemaet avgrenses mot konkrete vurderinger knyttet til tilpasninger for den enkelte deltaker.
I tillegg til de eksterne rammene for introduksjonsprogrammet, stiller også integreringsregelverket en rekke krav til omfanget av de obligatoriske elementene jf. integreringsloven §§ 14 a, 31, 33 og integreringsforskriften §§ 3 og 4. Tilsynstemaet avgrenses mot omfanget av opplæring i norsk og samfunnskunnskap, livsmestring og foreldreveiledning.
Ved revideringen av integreringsloven ble det innført et krav til omfanget av arbeidsrettede elementer for deltakere med sluttmål om arbeid. For å forsterke effekten av å innføre dette kravet, vil omfanget av arbeidsrettede elementer inngå som en del av tilsynstemaet.
Introduksjonsprogrammet skal foregå innenfor de nærmere rammene som er fastsatt i integreringsregelverket. For samtlige deltakere skal introduksjonsprogrammet være på fulltid og helårig jf. integreringsloven §§ 13 og 14. Dette gjelder også for deltakere som går i videregående opplæring på heltid.
At programmet skal være helårig innebærer at det skal tilsvare et normalt arbeidsår og at deltakerne mottar introduksjonsstønad hele året. Deltakere som har kortere enn ett års programtid mottar bare stønad for den tiden de deltar i program. Videre innebærer helårskravet at den enkelte deltaker for hvert kalenderår skal ha opptil 25 virkedager (eller fem uker) ferie.
At programmet skal være på fulltid innebærer at omfanget skal være på mellom 30 og 40 timer per uke, med et gjennomsnitt på 37,5 timer. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke. Ved beregningen av omfanget av en deltakers introduksjonsprogram, skal kommunen legge til grunn at en “time” betyr 60 minutter for alle elementer. Innenfor en «time» undervisning står kommunene likevel fritt til å organisere pauser som de ønsker, så lenge dette er forutsigbart for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering, men praksisen mellom ulike deltakere bør i utgangspunktet være relativt lik.
For deltakere som har sluttmål om å kvalifisere for arbeid er det et krav til omfanget av arbeidsrettet innhold i introduksjonsprogrammet, se integreringsloven § 14 a tredje og fjerde ledd. Deltakerne kan ha arbeidsrettede elementer fra oppstart i introduksjonsprogrammet. For deltakere som har utdanning på videregående nivå eller høyere inntrer kravet etter tre måneder i introduksjonsprogrammet, altså fra og med den fjerde måneden. Har deltakerne ikke utdanning på videregående nivå eller høyere så inntrer kravet etter seks måneder i introduksjonsprogrammet, altså fra og med den sjuende måneden. Etter dette tidspunktet skal arbeidsrettede elementer gjennomsnittlig minst utgjøre 15 timer i uken av programtiden. Arbeidsrettede elementer kan være praksis på en arbeidsplass, arbeid på deltid, korte yrkes- eller bransjekurs, arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav eller andre lignende tiltak.
Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram for personer i målgruppen så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller krav om program fastsettes jf. integreringsloven § 12. Kommunen skal utarbeide integreringsplanen samtidig som det treffes vedtak etter § 12 jf. § 15 første ledd. Integreringsplanen skal blant annet inneholde elementene i programmet.
Et sentralt virkemiddel for å sikre integrering av innvandrere i Norge er introduksjonsprogrammet. I introduksjonsprogrammet kombineres utdannings- og arbeidsrettede elementer med opplæring i norsk og samfunnskunnskap, livsmestring og foreldreveiledning. Gjennom introduksjonsstønaden er livsopphold sikret for deltakerne i introduksjonsprogram.
Kommunen er ansvarlig for introduksjonsprogram jf. lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) § 3 og kapittel 4. Dette gjelder også for personer som har videregående opplæring i regi av fylkeskommunen som hele sitt introduksjonsprogram. I slike tilfeller har fylkeskommunen ansvar for selve den videregående opplæringen og for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap, men det overordnede ansvaret for introduksjonsprogrammet som helhet ligger til kommunen. Det er også kommunen som utbetaler introduksjonsstønad og sørger for gjennomføring av de obligatoriske elementene. Deltakeren skal altså følges opp både av fylkeskommunen og kommunen.
Introduksjonsprogrammet skal foregå innenfor de nærmere rammene som er fastsatt i integreringsregelverket. For samtlige deltakere skal introduksjonsprogrammet være på fulltid og helårig jf. integreringsloven §§ 13 og 14. Dette gjelder også for deltakere som går i videregående opplæring på heltid. Helårskravet henger tett sammen med arbeidslivets regler for ferie og høytidsdager. Fulltidskravet henger blant annet sammen med at deltakere i introduksjonsprogrammet får full økonomisk stønad til livsopphold gjennom introduksjonsstønaden.
At programmet skal være helårig innebærer at det skal tilsvare et normalt arbeidsår og at deltakerne mottar introduksjonsstønad hele året. Deltakere som har kortere enn ett års programtid mottar bare stønad for den tiden de deltar i program. Videre innebærer helårskravet at den enkelte deltaker for hvert kalenderår skal ha opptil 25 virkedager (eller fem uker) ferie. En deltaker som for eksempel kun har seks måneders program, skal ha inntil 12 ½ virkedager ferie. Dette tilsvarer ferielovens alminnelige ferietid, og betyr at programmet skal være 47 uker i året. Kommunen bestemmer når deltakeren skal avvikle feriedagene, jf. integreringsforskriften § 18.
Kravet om at introduksjonsprogrammet skal være helårig gjelder for alle deltakere i introduksjonsprogrammet. Kommunen må derfor sørge for at deltakere som går i videregående opplæring på fulltid får et annet tilbud i skoleferien. Deltakerne må uansett gjennomføre de andre obligatoriske elementene, og kommunen kan legge til rette for at disse elementene gjennomføres i de ekstra ukene hvor de ikke følger alminnelig opplæring i fylkeskommunens regi. Det er også mulig for kommunen å legge til rette for at lønnet arbeid i form av deltidsjobb eller sommerjobb kan inngå som en del av programmet i denne perioden. (Prop. 89 L 2019-2020 punkt 8.6.4.3)
Integreringsregelverket sier ingenting om at deltakerne har plikt til å avvikle ferie. Det står imidlertid i integreringsloven § 3 at kommunens har ansvar for introduksjonsprogram slik det er regulert etter kapittel 4. Etter kapittel 4 skal introduksjonsprogrammet inneholde ferie, og etter forskriften § 18 er det kommunen som bestemmer når ferie skal avvikles. Kommunen har dermed ikke plikt til å tilby opplæring i den perioden hvor kommunen har bestemt at deltakeren skal ha ferie. En deltaker som ikke selv ønsker å ha ferie, kan dermed likevel måtte ha ferie dersom kommunen bestemmer det. For at deltakerne skal ha forutsigbarhet, er det likevel viktig at kommunen informerer om gjeldende fri- og feriedager.
At programmet skal være på fulltid innebærer at omfanget skal være på mellom 30 og 40 timer per uke, med et gjennomsnitt på 37,5 timer. Program som stiller betydelig krav til egenaktivitet skal være 30 timer per uke.
Ved beregningen av omfanget av en deltakers introduksjonsprogram, skal kommunen legge til grunn at en «time» betyr 60 minutter for alle elementer. Innenfor en «time» undervisning står kommunene likevel fritt til å organisere pauser som de ønsker, så lenge dette er forutsigbart for deltakerne. Når og hvor lenge det skal være pauser må avgjøres på bakgrunn av en pedagogisk vurdering, men praksisen mellom ulike deltakere bør i utgangspunktet være relativt lik. Det er opp til kommunene å organisere opplæringen på en slik måte at deltakeren kan nå sitt mål. Det er ikke adgang til å slå sammen alle undervisningstimene ved å legge pausene til slutten av dagen, for å oppnå en kortere skoledag.
Forberedende og videregående opplæring innebærer en god del egenaktivitet i form av forberedelse og lekser, og deltakelse i forberedende og videregående opplæring på minimum 30 timer vil ivareta fulltidskravet. Deltakere som går i forberedende eller videregående opplæring som del av introduksjonsprogrammet, men hvor timetallet i snitt pr. uke er mindre enn 30 timer, må ha andre elementer i tillegg i sitt introduksjonsprogram.
Tilsynstemaet legger ikke opp til en fullstendig overprøving av innholdet i introduksjonsprogrammet. For å kunne konstatere at kommunen ivaretar sin plikt til å gi den enkelte deltaker et introduksjonsprogram som er helårig og på fulltid, er det likevel nødvendig å fastsette enkelte minimumskrav til hva timene og dagene med introduksjonsprogram fylles med. Reglene om egenaktivitet åpner for at kommunen kan gi deltakere et mindre omfangsfullt introduksjonsprogram dersom programmet stiller betydelige krav til egenaktivitet. De resterende 30 timene kan ikke fylles med egenaktivitet, men må inneholde elementer i tråd med reglene i integreringsloven § 14 a.
For deltakere som har sluttmål om å kvalifisere for arbeid er det et krav til omfanget av arbeidsrettet innhold i introduksjonsprogrammet, se integreringsloven § 14 a tredje og fjerde ledd. Deltakerne kan ha arbeidsrettede elementer fra oppstart i introduksjonsprogrammet.
For deltakere som har utdanning på videregående nivå eller høyere inntrer kravet etter tre måneder i introduksjonsprogrammet, altså fra den fjerde måneden. Har deltakerne ikke utdanning på videregående nivå eller høyere så inntrer kravet etter seks måneder i introduksjonsprogrammet, altså fra den sjuende måneden. Etter dette tidspunktet skal arbeidsrettede elementer gjennomsnittlig minst utgjøre 15 timer i uken av programtiden.
Arbeidsrettede elementer kan være praksis på en arbeidsplass, arbeid på deltid, korte yrkes- eller bransjekurs, arbeidsmarkedstiltak i regi av Nav eller andre lignende tiltak. Andre lignende tiltak sikter til tiltak som ligger nært opp til disse tiltakene. For deltakere uten videregående opplæring fra før kan enkeltfag fra forberedende opplæring for voksne (FOV) kunne være et lignende tiltak. Dette forutsetter at enkeltfaget støtter opp under øvrig arbeidsrettede elementer i deltakerens program som gjennomføres i eller i nær tilknytning til arbeidslivet, er relevant for deltakerens sluttmål og støtter opp under deltakerens langsiktige mål. For deltakere som har videregående eller høyere utdanning fra tidligere kan prosessen med å få godkjent utdanning fra utlandet kan være et annet eksempel på et lignende tiltak.
Kommunen skal treffe vedtak om og sørge for oppstart av introduksjonsprogram for personer i målgruppen så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting eller krav om program fastsettes jf. integreringsloven § 12. Kommunen skal utarbeide integreringsplanen samtidig som det treffes vedtak etter § 12 jf. § 15 første ledd. Integreringsplanen skal blant annet inneholde elementene i programmet. Dette er for det første de obligatoriske elementene, som opplæring i norsk, opplæring i samfunnskunnskap, kurs i livsmestring og arbeids- eller utdanningsrettede elementer samt kurs i foreldreveiledning for deltakere som har barn under 18 år. Videre skal planen angi de øvrige elementene den enkelte skal gjennomføre for å nå sluttmålet, samt tidspunkt for gjennomføringen.