Opplæring i norsk

1. Tilsynsinstruks for egeninitiert tilsyn – opplæring i norsk 

1.1 Om tilsynsinstruksen – opplæring i norsk 

I 2026 ble det lansert et nytt nasjonalt tilsyn på integreringsområdet, se tilsynsinstruks for nasjonalt tilsyn 2026-2028. Tilsynstema for det nasjonale tilsynet ble valgt på bakgrunn av en risikovurdering. Det foreligger videre en risiko knyttet til opplæring i norsk, som var et av tilsynstemaene i det nasjonale tilsynet i perioden 2022-2024. IMDi har derfor oppdatert det tilsynsmaterialet, slik at statsforvalteren kan benytte det i et eventuelt egeninitiert tilsyn med opplæring i norsk. Den oppdaterte tilsynsinstruksen er ment som en støtte til statsforvalternes arbeid, og det er valgfritt for statsforvalterne å bruke dette tilsynsmateriellet. Tilsynsmateriellet baserer seg på tilsynsinstruksen for 2022-2024, men er oppdatert i tråd med gjeldende rett og for å samsvare bedre med tilsynsinstruksen for nasjonalt tilsyn 2026-2028.  

IMDi har utarbeidet en kort tekst om formålet med tilsynet og to versjoner av de rettslige kravene for temaene «Opplæring i norsk». Kortversjonen kan dere bruke i åpningsbrev eller andre steder der dere ønsker å gi en kort beskrivelse av de rettslige kravene i tilsynet. Den fullstendige versjonen kan dere bruke i tilsynsrapporten. Dere kan også bruke den som et vedlegg til åpningsbrevet eller andre steder. Dere kan dele teksten opp i mindre deler i rapportene, hvis det er hensiktsmessig.  

1.2 Tilsynshjemmel og kommuneloven 

Statsforvalterens tilsyn skal utføres etter reglene i kommuneloven kapittel 30 om statlig tilsyn. Kapittel 30 inneholder generelle bestemmelser for statlig tilsyn med kommunene. Statsforvalterens tilsyn er et lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven § 30-2. Statsforvalteren kan føre tilsyn med oppfyllelsen av de plikter kommunen er pålagt i eller i medhold av lov.  

Hjemmelen for statsforvalterens tilsyn er lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) § 48.Statsforvalterens tilsynshjemmel etter integreringsloven omfatter kun pliktene etter lovens kapittel 3 til 6 og §§ 39, 40, 43 og 50.  Statsforvalteren kan også føre tilsyn med kommunens plikt til å ha internkontroll etter lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 25-1. Tilsynet kan videre omfatte forskrifter knyttet til disse lovbestemmelsene, samt relevante bestemmelser i forvaltningsloven. Kommuneloven gir statsforvalteren rett til innsyn i alle kommunale saksdokumenter og til å kreve at kommunale eller fylkeskommunale organer, folkevalgte og ansatte gir de opplysningene og meldingene som er nødvendige og relevante for å gjennomføre tilsyn, jf. kommuneloven § 30-3 første ledd. Dette gjelder også for andre som utfører kommunale eller fylkeskommunale oppgaver på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. Taushetsplikt er ikke til hinder for statsforvalterens innsyn og undersøkelser. 

Statsforvalteren kan gi pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelsene Statsforvalteren fører tilsyn med oppfyllelsen av, jf. kommuneloven § 30-4. 

Kommunen står ansvarlig for at innbyggerne får de tjenester de har krav på, både når det er kommunen som selv løser oppgavene, og når oppgaveløsningen er lagt til interkommunale samarbeidsorganer eller andre aktører. Kommunen har ansvaret for å oppfylle alle lovkrav, selv om kommunen velger å løse sine oppgaver gjennom interkommunalt samarbeid eller kjøp av tjenester. Kommunen kan ikke delegere seg bort fra eller organisere seg bort fra ansvaret sitt. IMDi gjør statsforvalterne særlig oppmerksomme på utfordringer knyttet til interkommunalt samarbeid i dette tilsynet, for eksempel i forbindelse med forskjellene mellom kommunalt oppgavefellesskap og vertskommunesamarbeid. For ytterligere informasjon om interkommunalt samarbeid etter kommuneloven, viser IMDi til Regjeringens veileder om interkommunalt samarbeid. 

1.3 Valg av kommuner for tilsyn 

Statsforvalteren kan gjennomføre egeninitierte tilsyn. Slike tilsyn vil normalt være aktuelt når statsforvalterens risikovurderinger tilsier at en kommune ikke oppfyller pliktene i integreringsloven og de vurderer at tilsyn er riktig virkemiddel. Les mer om egeninitierte tilsyn og risikovurderinger i Metodehåndbok for tilsyn etter integreringsregelverket.  

1.4 Gjennomføring av tilsynet 

Statsforvalteren skal gjennomføre alle tilsyn i samsvar med Metodehåndboken. Metodehåndboken inneholder IMDis føringer for statsforvalternes gjennomføring av tilsyn med kommunene. 

Kontrollskjemaene for dette tilsynet er utformet slik at statsforvalteren kan føre tilsyn både med hvordan kommunens plikter er ivaretatt i praksis, og hvordan praksisen er dokumentert og skriftliggjort. Det inneholder derfor pålegg knyttet til praksis, og pålegg knyttet til utarbeidelsen og det skriftlige innholdet i norskplanen. Det er dermed mulig at en kommune oppfyller pålegget for praksis, men ikke for skriftliggjøring, og motsatt. Denne løsningen er valgt for å synliggjøre både viktigheten av vedtakene i seg selv, og av at deltakeren faktisk får det hen har rett på. 

I tilsyn må statsforvalteren vurdere hvordan de skal opplyse saken og gjennomføre tilsynene. Ut fra en vurdering av hvilken informasjon som er nødvendig og relevant for å opplyse saken, må statsforvalteren vurdere om det er nok med innhenting av skriftlig dokumentasjon eller om man må gjennomføre et stedlig tilsynsbesøk. Et stedlig tilsynsbesøk med intervju av ansatte og eventuelt deltakere vil kunne gi informasjon om kommunens praksis som ikke er tilgjengelig i den skriftlige dokumentasjonen.  

Det er frivillig for deltakere å la seg intervjue. I de fleste intervjuer med deltakere vil det være nødvendig å bruke tolk. Det er statsforvalteren selv som er ansvarlig for å opplyse saken og skaffe tolk til den enkelte deltaker i forbindelse med tilsyn. Når deltaker er valgt ut og statsforvalteren har fått oppgitt språk, bør det dermed være statsforvalteren som bestiller og betaler for tolk. For ytterligere veiledning om tolk, viser IMDi til Tolking i offentlig sektor.  

Statsforvalteren kan sammenholde opplysningene i norskplan eller annen dokumentasjon i deltakermapper med registrerte opplysninger om den enkelte deltaker i NIR, for eksempel om og når norskmål er registrert for deltakerne. Dette vil være en måte å undersøke om for eksempel kommunens rutiner blir fulgt i praksis. 

1.5 Uklarheter, feil og andre tilbakemeldinger 

Denne tilsynsinstruksen er et levende dokument. Fordi materiellet er oppdatert uten at det er gjennomført høringer eller piloteringer vet vi at det kan dukke opp behov for ytterligere avklaringer av regelverket og andre endringer. Dere vil kunne komme over spørsmål som ikke er besvart eller oppleve at det er behov for justeringer i materiellet. Alle slike spørsmål og innspill kan dere sende til IMDi. Vi vil fortløpende holde embetene orientert om avklaringer og eventuelle endringer. 

2. Formålet med tilsynet 

Målet med integreringsloven er at innvandrere tidlig skal integreres i det norske samfunnet og bli økonomisk selvstendige. Loven skal bidra til at innvandrere får gode norskkunnskaper, kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet.  

En viktig del av innvandreres integrering i det norske samfunnet er kjennskap til og kompetanse i norsk språk. Gjennom å tilpasse opplæringen i norsk til den enkelte deltakere vil deltakeren få et bedre utbytte av opplæringen og raskere kunne nyttiggjøre seg den. Brudd på integreringsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for deltakerne. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelser i den enkeltes overgang til utdanning og arbeid. Forsinkelser kan føre til at det tar lengre tid før deltakeren blir økonomisk selvstendig. Slike forsinkelser kan bety økte offentlige utgifter til nye kvalifiseringstiltak eller økonomisk bistand. Samtidig tar det lengre tid før samfunnet kan benytte seg av de ressursene nyankomne innvandrere utgjør. 

Tilsynet skal medvirke til økt etterlevelse av loven og være et bidrag til kommunens arbeid med å sikre kvaliteten i sin tjenesteproduksjon. 

3. Avgrensning av tilsynstemaet 

Kommunen skal sørge for tilbud om opplæring i norsk for personer i målgruppen, jf. § 30. For personer i fulltid videregående opplæring er det imidlertid et unntak, og fylkeskommunen er ansvarlig for opplæringen for denne gruppen, jf. § 30 andre ledd. Fylkeskommunen skal videre sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som mottar tilbud som kombinerer opplæring på grunnskolenivå og videregående opplæring, dersom fylkeskommunen har hovedansvaret for tilbudet. Dersom ansvaret for tilbudet er delt mellom kommunen og fylkeskommunen på en slik måte at det ikke kan fastslås hvem som har hovedansvaret, skal fylkeskommunen sørge for opplæringen, med mindre kommunen og fylkeskommunen avtaler noe annet. For deltakere som får sin opplæring i norsk i regi av fylkeskommunen gjelder ikke kravene etter integreringsloven, da opplæringen reguleres av opplæringsloven (Prop. 89 L 2019-2020 punkt 10.2.4). Denne gruppen vil følgelig ikke omfattes av tilsynet. 

Norskmålet blir satt ved oppstarten av opplæringen. Etter hvert som tiden går eller ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon oppstår vil det behov for å vurdere om minimumsnivået fremdeles er riktig. Etter integreringsloven § 34 skal kommunen vurdere norskplanen jevnlig og ved vesentlige endringer i deltakerens livssituasjon. Endring av norskmål faller utenfor dette tilsynet.  

4. Kortversjon av rettslige krav 

En viktig del av innvandreres integrering i det norske samfunnet er kjennskap til og kompetanse i norsk språk. Kommunen er ansvarlig for opplæring i norsk etter integreringsloven kapittel 6, jf. integreringsloven § 3. Opplæring i norsk er en rett og plikt for innvandrere som omfattes av målgruppen, jf. § 26. Innvandrere med arbeids- eller utdanningsopphold og deres familiemedlemmer har en plikt, men ikke en rett, til å gjennomføre opplæring i norsk, jf. § 27. 

Opplæringen i norsk skal foregå innenfor rammene fastsatt i regelverket, men tilpasset til den enkelte deltakeren basert på en kartlegging og vurdering av kompetansen til den enkelte. Deltakerne skal oppnå et minimumsnivå i norsk, jf. integreringsloven § 31. Dette minimumsnivået utgjør deltakerens norskmål. Etter integreringsforskriften § 27 skal kommunen sette et norskmål for alle deltakerne i tråd med eller høyere enn føringene i integreringsforskriften § 28, utfra deltakerens utdanningsnivå. 

Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for opplæring slik at deltakerne oppnår et minimumsnivå i norsk. Varigheten av opplæringen i norsk er som hovedregel til deltakeren har nådd sitt norskmål, men med en maksimal varighet på tre år eller 18 måneder for deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. integreringsloven § 32. 

Kommunen skal fatte vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap og utarbeide en norskplan. Vedtak  om opplæring i norsk og samfunnskunnskap og utarbeidelse av norskplan er enkeltvedtak, og skal følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, jf. integreringsloven § 46. Dette innebærer blant annet at vedtakene skal være skriftlige, inneholde både en rettslig og en faktisk begrunnelse, inneholde informasjon om klage og om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven kapittel VI.   

5. Fullstendig versjon av rettslige krav 

5.1 Om opplæring i norsk 

En viktig del av innvandreres integrering i det norske samfunnet er kjennskap til og kompetanse i norsk språk. Opplæring i norsk er rett og plikt for andre innvandrere som omfattes av målgruppen, jf. § 26. Innvandrere med arbeids- eller utdanningsopphold og deres familiemedlemmer har en plikt, men ikke en rett, til å gjennomføre opplæring i norsk, jf. § 27.  

Kommunen er ansvarlig for opplæring i norsk etter integreringsloven kapittel 6, jf. integreringsloven § 3. Etter integreringsloven § 30 skal kommunen treffe vedtak om og sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap. 

5.2 Fastsettelse av norskmål 

Deltakerne skal oppnå et minimumsnivå i norsk, jf. integreringsloven § 31. Dette minimumsnivået utgjør deltakerens norskmål. Etter integreringsforskriften § 27 skal kommunen sette et norskmål for alle deltakerne i tråd med eller høyere enn føringene i integreringsforskriften § 28. Norskferdighetene er klassifisert i nivåer fra A til C, der nivå A1 er lavest og nivå C1 er høyest. De ulike nivåene er nærmere beskrevet i integreringsforskriften § 26. Føringene i integreringsforskriften § 28 tar utgangspunkt i hvilken kompetanse deltakeren har fra tidligere, hvor deltakeren får sin opplæring og deltakerens behov.  

De veiledende minimumsnivåene er: 

Utgangspunkt	Norskmål (minimum)
Ikke fullført grunnskole	Nivå A2 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling. Nivå B1 i delprøve i muntlig kommunikasjon.
Har fullført grunnskole	Nivå B1 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og i delprøve i muntlig kommunikasjon.
Minimum videregående utdanning	Nivå B1 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling. Nivå B2 i delprøve i muntlig kommunikasjon.
Minimum videregående utdanning og behov for å dokumentere nivå B2.	Nivå B2 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og i delprøve i muntlig kommunikasjon.
Får norskopplæring i videregående opplæring	Standpunktkarakter 2 eller høyere i faget norsk
Får norskopplæring i grunnskole	Enten standpunktkarakter 2 eller høyere i faget norsk, eller oppnå minimum nivå A2 i delprøvene i lytteforståelse, leseforståelse og skriftlig fremstilling og nivå B1 i delprøve i muntlig kommunikasjon.

Kommunen kan fravike hovedreglene beskrevet over. Departementet legger til grunn at de «veiledende nivåene skal være det klare utgangspunktet, men terskelen for å sette et mål som er høyere enn det som følger av de veiledende minimumsnivåene, skal være lav. Terskelen for å sette et lavere mål skal derimot være høy.», se Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.3.4.2.     

Kommunen har også en generell veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 og en plikt til å opplyse saken etter forvaltningsloven § 17. Veiledningen skal gi deltakeren mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Informasjonen fra kommunen må være relevant og i en slik form at deltakeren blant annet forstår hva et minimumsnivå i norsk er og hvilken betydning hennes eller hans bakgrunn har for fastsettelsen av norskmål.  

5.3 Opplæringens omfang 

Etter integreringsloven § 31 skal kommunen sørge for opplæring slik at deltakeren når sitt norskmål. Norskplanen skal angi omfanget for opplæringen som deltakeren skal gjennomføre og kommunen skal tilby, jf. § 34. Omfanget skal være tilstrekkelig til at deltakeren kan nå sitt norskmål. I Prop. 89 L (2019-2020) punkt 10.6.4 vises det til at: 

«[…] deltageren og kommunen skal sammen legge opp et opplæringsløp som gjør det mulig for deltageren å nå sitt norskmål. Det er viktig at kommunen sørger for at deltageren får relevant informasjon slik at vedkommende forstår betydningen og konsekvensene av at vedkommende forventes å nå sitt norskmål.» 

Det vil dermed være opp til kommunen å tydeliggjøre hvor mange timer deltakeren minimum skal få tilbud om per uke, jf. pkt. 10.6.4 i Prop. 89 L (2019-2020). Planen bør inneholde hvem som er ansvarlig for å gi opplæringen og hvordan tilbudet skal gis, for eksempel om opplæringen skal skje på dag- eller kveldstid. Pkt. 10.6.4 i Prop. 89 L (2019-2020) legger til grunn at planen skal inneholde en timeplan.    

Det må tilbys opplæring med tilstrekkelig intensitet og kvalitet slik at deltakeren kan nå minimumsnivået innenfor den maksimale varigheten som følger av integreringsloven § 32. Se Prop. 89 L (2019-2020) s. 182, merknad til § 31 og pkt. 10.4.4 s. 133, hvor det fremgår at kommunen må sørge for opplæring slik at deltakeren realistisk kan oppnå minimumsnivået i norsk.  

Forskrift om læreplan i norsk for voksne innvandrere kapittel 2 omtaler også organiseringen, tilretteleggingen og rammer for opplæringen. Det fremgår her at det er opp til den som tilbyr opplæringen å organisere den på en slik måte at deltakernes læringsforutsetninger, behov og mål blir ivaretatt. Omfanget av opplæringen skal tilpasses den enkelte deltaker. Både deltakere som kan ha rask progresjon og deltakere med lærevansker skal få et tilbud som ivaretar dette jf. Prop. 89 L (2019-2020) pkt.10.6. 

5.4 Opplæringens varighet 

I utgangspunktet skal opplæringen vare til deltakeren har nådd norskmålet sitt. Det vil dermed være deltakerens fremdrift som styrer lengden av opplæringen. Dette er likevel begrenset oppad til tre år for deltakere som ikke har minimum videregående opplæring, og atten måneder for deltakere som har det, jf. integreringsloven § 32 første ledd. Godkjente permisjoner utvider denne perioden.  

For deltakere med oppholdstillatelse som nevnt i integreringsloven § 28 gjelder plikten til deltakeren har nådd norskmålet eller til gjennomførte 300 timer, jf. integreringsloven § 32 andre ledd. 

5.5 Krav til vedtak  

Vedtak om opplæring i norsk og samfunnskunnskap og utarbeidelse av norskplan, jf. integreringsloven §30 og 34, er enkeltvedtak, jf. integreringsloven § 46. Enkeltvedtak skal følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler. 

Enkeltvedtaket skal være skriftlig, jf. forvaltningsloven § 23. Skriftlig inkluderer også elektronisk melding når informasjonen i denne er tilgjengelig også for ettertiden, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav g. 

Vedtaket skal vise til de reglene i integreringsloven som vedtaket bygger på, og beskrive de faktiske forholdene, som for eksempel kartlegging og samtaler, som har hatt betydning for avgjørelsen, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. Kommunen kan samle lov- og forskriftstekst i et vedlegg. Vedtaket bør inneholde de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. 

Vedtaket skal også inneholde informasjon om retten til å klage, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd. Kommunen kan ikke sette egne begrensninger i klageretten, for eksempel ved å kreve at klagen må være begrunnet. 

Alle vedtak om inntak skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18. 

Vedlegg