Generelt

I 2016 ble det siste rundskrivet til introduksjonsloven av 2003 utarbeidet av daværende ansvarlig departement, Justis- og beredskapsdepartementet, se Rundskriv G-01/2016. Rundskrivet inneholder introduksjonsloven med tilhørende forskrifter, og har utdypende merknader til hvordan bestemmelsene skal tolkes. Formålet med rundskrivet var først og fremst å forenkle kommunenes arbeid med å gjennomføre ordningene i introduksjonsloven. Formålet var også å sikre forutsigbarhet og likhet i kommunenes praksis, ved at departementet la inn svar på ulike tolkningsspørsmål som hadde blitt reist opp igjennom årene.

Introduksjonsloven vil fortsette å gjelde for innvandrere som fikk oppholdstillatelse og kom til Norge før integreringslovens ikrafttredelsesdato, 01.01.2021, se integreringsforskriften § 72. Rundskriv G-01/2016 vil derfor være relevant å se hen til når introduksjonslovens bestemmelser skal tolkes.

Det vil ikke bli utarbeidet et tilsvarende rundskriv til integreringsloven. I stedet har IMDi laget en juridisk veileder, hvor integreringslovens bestemmelser er supplert med relevante forarbeidsuttalelser fra lovproposisjonen – Prop. 89 L (2019-2020). Veilederen vil også suppleres med tolkningsuttalelser fra Kunnskapsdepartementet som har kommet på plass etter at loven ble vedtatt.

I motsetning til introduksjonsloven, som hadde flere tilhørende forskrifter, er forskriftsbestemmelsene som er hjemlet i integreringsloven samlet i èn generell forskrift – integreringsforskriften.

Om tolkningen av integreringslovens bestemmelser

Integreringsloven skal, på samme måte som introduksjonsloven, tolkes i tråd med tradisjonell norsk juridisk metodelære. Dette betyr at samtlige bestemmelser i loven og tilhørende forskrift må tolkes med utgangspunkt i en normal språklig forståelse av ordlyden og i tråd med lovgivers intensjoner, slik de fremgår av lovens forarbeider (Prop. 89 L (2019-2020)) og lovens formål (se § 1).

Steg 1: Rettslig plassering og tolkning – hvordan finne rettsregelen?

Problemstillinger som gjelder rettighetene og pliktene til innvandrere som får oppholdstillatelse i Norge etter 01.01.2021, eller ankommer Norge med en oppholdstillatelse etter dette tidspunktet, vil være regulert av en eller flere bestemmelser i integreringsloven, eventuelt av lovens forskrift. Det samme gjelder rekkevidden og omfanget av en kommune eller fylkeskommunes forpliktelser overfor disse personene.

Når en representant fra kommunen står overfor et juridisk spørsmål som reguleres av integreringsloven må vedkommende først finne frem til den lovbestemmelsen som kan gi svar på den rettslige problemstillingen hen står overfor. Dette kalles rettslig plassering. Eksempelvis dersom en person kontakter kommunen fordi vedkommende ønsker introduksjonsprogram, må kommunen finne frem til integreringsloven §§ 8 og 9, for å gjøre de nødvendige vurderingene.

Når den relevante lovbestemmelsen er kartlagt, må vilkårene i lovteksten tolkes. Utgangspunktet for tolkningen er lovtekstens ordlyd. Ordlyden skal tolkes i tråd med en alminnelig språklig forståelse. Hvis lovteksten er klar og bare kan forstås på èn måte, kan den benyttes direkte på det aktuelle tilfellet.

Lovbestemmelser er imidlertid ofte utformet for et mer generelt anvendelsesområde, slik at de kan omfatte og regulere flere ulike situasjoner. Dette er også tilfellet for en del av integreringslovens bestemmelser. Flere av bestemmelsene i loven er gitt en så vid ordlyd at de språklig sett kan lede til mer enn ett tolkningsresultat. Dersom ordlyden er uklar må den suppleres med andre rettskilder, for å forstå regelens endelige innhold.

Lovproposisjonen, som det er referert til i denne veilederen, kan gi utdypende veiledning til et tolkningsspørsmål og er den viktigste rettskilden ved tolkningen av integreringslovens bestemmelser. Se mer om betydningen av lovens forarbeider i tolkningen av integreringsloven, under punkt 1.2 i veilederen.

Lovens formål kan supplere tolkningen av en uklar lovtekst. Integreringslovens formål finner man i § 1 i loven. Bestemmelsen har ikke selvstendig rettslig betydning, men den kan benyttes som rettesnor i tolkningen av de andre bestemmelsene.

Om rettslige standarder og bestemmelser som inneholder fritt skjønn

De fleste av integreringslovens bestemmelser inneholder statiske vilkår. Med statiske vilkår menes det at vilkårene ikke vil påvirkes av samfunnsutviklingen. Statiske vilkår skal i utgangspunktet tolkes på samme måte om ti år som i dag, så lenge det ikke skjer en lovendring.

Enkelte skjønnsmessige vilkår må imidlertid tolkes i tråd med tiden og samfunnsutviklingen. Slike vilkår kalles rettslige standarder. Vilkåret i lovens § 3 annet ledd om at opplæring og tjenester som kommunen tilbyr skal være «forsvarlige» er et eksempel på dette. Tolkningen av dette vilkåret vil kunne endre seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og verdioppfatninger i samfunnet. Hvilke vilkår som er å anse som en rettslig standard vil fremgå av proposisjonen.

Mange av integreringslovens bestemmelser er såkalte «skal»-regler, som innebærer at en eller flere bestemte rettsvirkninger automatisk inntrer når vilkårene i lovbestemmelsen er oppfylt: eks. dersom x er oppfylt «skal» kommunen gjøre y. Rettsvirkninger i integreringsloven vil som oftest være at kommunen må foreta seg en bestemt handling, for eksempel sørge for tilbud om opplæring eller pålegge personen plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging. Dersom en bestemmelse anfører at kommunen «skal» foreta seg noe gitt at vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, vil kommunen være lovpålagt å gjennomføre de rettsvirkningene som loven viser til.

Andre bestemmelser har «kan»-regler som legger opp til et forvaltningsskjønn. Bestemmelser som sier at når visse vilkår er oppfylt, «kan» kommunene foreta seg en eller flere handlinger, faller innenfor denne kategorien: dersom x er oppfylt «kan» kommunen gjøre y. Her vil kommunen stå fritt til å godta eller avslå et gode eller tilføre et onde, basert på et faglig hensiktsmessighetsskjønn, selv om vilkårene i bestemmelsen er oppfylt; forutsatt at avgjørelsen ikke er diskriminerende eller åpenbar urimelig. Når slike bestemmelser skal tolkes, er det viktig å skille mellom den lovbundne vurderingen og den delen av vurderingen som henviser til kommunens frie skjønn. Tolkningen av lovens vilkår må følge vanlig juridisk metode. Det er først ved spørsmålet om rettsvirkningen skal oppfylles eller ikke, at kommunen vil stå fritt til å gjennomføre en handling eller unnlate å gjennomføre den.

Et eksempel på en «kan»-bestemmelse er integreringsloven § 18 som sier at kommunen «kan» stanse introduksjonsprogrammet midlertidig eller permanent dersom det er «saklig begrunnet i den enkeltes forhold.» Hva som er «saklig begrunnet i den enkeltes forhold» er en lovbundet vurdering som ikke gir kommunen anledning til å vektlegge egne rimelighetsbetraktninger. Kommunen plikter her å forholde seg utelukkende til rettslig relevante vurderingskriterier, som stort sett følger av bestemmelsens andre setning. Dersom en stans av programmet er vurdert som saklig begrunnet, er imidlertid kommunen gitt frihet til å vurdere om programmet likevel skal fortsette.

Kommunes frie skjønnsvurdering kan bare overprøves dersom skjønnsvurderingen fremstår som åpenbar urimelig, jf. integreringsloven § 47 annet ledd, i motsetning til lovbundne vurderinger som alltid vil kunne overprøves fullt ut når et enkeltvedtak påklages.

Sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene i integreringsloven

Flere av integreringslovens regler må ses i sammenheng for å finne svaret på et rettsspørsmål. Integreringsloven baserer seg, i langt større grad enn introduksjonsloven, på systematiske henvisninger mellom ulike bestemmelser. Et eksempel er spørsmålet om hvem som faller inn under målgruppen for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, hvor det i enkelte tilfeller vil være nødvendig å se § 26 i sammenheng med §§ 27, 9 og 28.

Steg 2: Subsumsjon – rettsregelen anvendes på det konkrete saksforholdet

Når den enkelte lovbestemmelse er ferdig tolket; i tråd med ordlyden, lovgivers intensjoner og lovens formål, har man funnet den endelige rettsregelen. Rettsregelen er det juridiske svaret på det rettslige spørsmålet.

Det neste steget i prosessen er å anvende den ferdig tolkede rettsregelen på det konkrete saksforholdet. Det er dette som kalles subsumsjon. Før man subsumerer er det viktig at kommunen har gjort nødvendige undersøkelser, slik at alle faktiske forhold er kartlagt, slik at det faktagrunnlaget som skal vurderes er korrekt.

Når man har anvendt rettsregelen på sakens faktum vil man komme frem til en konklusjon på rettsspørsmålet. I mange tilfeller vil subsumsjonen gi seg selv. Dersom vilkårene i den aktuelle lovbestemmelsen er klare, objektive vilkår, f.eks. vilkår knyttet til alder eller oppholdstillatelse, er det ingen rom for skjønn i vurderingen av om vilkårene er oppfylt eller ikke. Personen vil enten ha den riktige alderen eller oppholdstillatelsen eller ikke. Andre ganger vil subsumsjonen innebære en mer omfattende skjønnsmessig vurdering, f.eks. der man skal vurdere om kommunens opplæring og tjenester har vært «forsvarlige», jf. integreringslovens § 3 annet ledd.

Forholdet mellom integreringsloven og andre regelverk

Integreringsloven er en forvaltningsrettslig særlov som regulerer forholdet mellom den enkelte nyankomne innvandrer og offentlige myndigheter. Den generelle forvaltningsloven av 1967 gjelder fullt ut også i forholdet mellom innvandrere og offentlige myndigheter, men der noe er særlig regulert i integreringsloven må man ta utgangspunkt i integreringslovens bestemmelse, jf. § integreringsloven § 46 første ledd. Der integreringsloven er taus om en rettslig problemstilling, må integreringsloven utfylles og suppleres av reglene i forvaltningsloven og andre ulovfestede forvaltningsnormer. Dette er for eksempel tilfellet ved tilsyn og klagers rettigheter i klageprosessen. Fordi integreringsloven er en særlov, får loven forrang foran forvaltningsloven dersom det oppstår motstrid mellom disse to regelverkene.

Noen av integreringslovens regler må utfylles av annen særlovgivning. Dette gjelder for eksempel integreringslovens § 9, som henviser til reglene om oppholdstillatelser i utlendingsloven av 2008. Et annet eksempel er personvernspørsmål, der bestemmelser i integreringsloven og integreringsforskriften som regulerer innvandreres personvernsrettigheter må suppleres med og utfylles av reglene i personopplysningsloven av 2018 og personvernforordningen (GDPR).

Betydningen av lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) ved tolkningen av integreringsloven

Med lovforarbeidene menes de dokumentene som har blitt utarbeidet i forkant av et lovvedtak. Forarbeidene gir informasjon om hele lovgiverprosessen, fra loven kom på høring, frem til det endelige lovforslaget fra Kunnskapsdepartementet ble vedtatt av de folkevalgte på Stortinget. Lovforarbeidene består for integreringsloven sin del av proposisjonen til loven.

Lovproposisjonen inneholder både høringsuttalelser fra offentlige organer som berøres av det aktuelle rettsfeltet, og det ansvarlige departementets vurdering av de ulike høringsinstansenes innspill. Siden lovproposisjonen gjenspeiler de endelige valgene departementet har tatt, som de folkevalgte har stemt over, gir lovforarbeidene uttrykk for lovgivers motiver. Lovproposisjoner er derfor ansett som en tungtveiende rettskilde i norsk rett. Det er først og fremst de delene av proposisjonen som inneholder departementets vurderinger som må tillegges vekt i tolkningsprosessen.

Rettslige tvister på integreringsfeltet havner sjelden i domstolene. Det vil derfor være lite rettspraksis som kan gi veiledning når integreringslovens bestemmelser skal tolkes. Lovforarbeidene har derfor særlig stor betydning, og må tillegges stor vekt, når integreringsloven skal tolkes. Det er de delene av Prop. 89 L (2019-2020) som gir uttrykk for departementets utdypende kommentarer som det er henvist til i denne veilederen.