Kapittel 2 Kommunens og fylkeskommunens ansvar etter loven

§ 3. Kommunens ansvar

«Kommunen er ansvarlig for tidlig kvalifisering etter kapittel 3, introduksjonsprogram etter kapittel 4 og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter kapittel 6.

Opplæring og tjenester som kommunen yter etter denne loven, skal være forsvarlige.

Kommunens plikter gjelder ikke overfor personer som har avbrutt eller avvist deltagelse i opplæring i mottak, introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Kommunen kan gi andre i oppdrag å utføre kommunens oppgaver etter loven.»

Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 3?

Merknader til § 3, s. 172

Bestemmelsen synliggjør kommunens ansvar etter integreringsloven. I første ledd fremheves det at kommunen er ansvarlig for tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram, og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter lovens kapittel 3, 4 og 6. Dette er de sentrale ordningene etter loven, og er kommunens kjerneansvar.

I andre ledd reguleres et forsvarlighetskrav til opplæring og andre tjenester som kommunen yter etter loven. Krav til forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet er forankret blant annet i fagkunnskap og faglige retningslinjer. Innholdet i kravet endrer seg dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatninger. Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for kommunen og viser til normer som beskriver hvordan tilbudet bør være.

Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet, og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenestetilbudet blir uforsvarlig. Mellom god praksis og forsvarlighetskravets nedre grense vil det være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger av forsvarlighetskravet at opplæringen og andre tjenester må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Kravet må ses i sammenheng med de øvrige pliktene i loven. Det følger av tredje ledd at kommunens plikter etter loven ikke gjelder overfor personer som har avbrutt eller avvist deltagelse i opplæring i mottak, introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det må som utgangspunkt kreves uttrykkelig avbrytelse eller avvisning fra den enkelte. Fravær er ikke tilstrekkelig, da opp æringen eller programmet under disse omstendighetene kan stanses. Personer som flytter eller forsvinner anses for å ha avbrutt eller avvist deltagelse. Kommunen kan etter fjerde ledd gi andre i oppdrag å utføre kommunens oppgaver etter integreringsloven. Dette innebærer for eksempel at kommunen kan engasjere private eller ideelle aktører til å tilby hele eller deler av opplæring i norsk og samfunnskunnskap eller introduksjonsprogram. Kommunen har fortsatt overordnet ansvar for tilbudet selv om oppgaven gis til en annen aktør.

Departementets vurderinger, s. 40 (punkt 6.1.4)

6.1.4.1 Kommunens ansvar

Departementet opprettholder forslaget om å synliggjøre kommunens kjerneansvar etter loven, se forslag til § 3. Bestemmelsen synliggjør at kommunen er ansvarlig for tidlig kvalifisering, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter lovens kapittel 3, 4 og 6.

Departementet opprettholder også forslaget om å regulere at kommunenes plikter ikke gjelder overfor personer som har avbrutt eller avvist deltagelse i ordningene som reguleres i loven. I dagens regelverk presiseres dette kun eksplisitt for deltagelse i introduksjonsprogram, og forslaget innebærer dermed en endring av dagens rettstilstand. Departementet mener at kommunen ikke skal være forpliktet til å tilby opplæring eller kvalifisering til personer som ikke ønsker det. Det må som utgangspunkt kreves uttrykkelig avbrytelse eller avvisning fra den enkelte. Fravær er ikke tilstrekkelig, og det vises da til muligheten for å stanse programmet eller opplæringen, se punktene 8.9.4 og 10.8.4 nedenfor. Personer som flytter eller forsvinner anses for å ha avbrutt eller avvist deltagelse. Ved flytting er ikke personen lenger bosatt etter avtale og inngår derfor ikke i målgruppen for introduksjonsprogram i den nye kommunen, jf. § 8.

Departementet foreslo å regulere informasjonsflyt i et eget ledd i bestemmelsen. Enkelte høringsinstanser mener slik regulering ikke er nødvendig. Departementet viser til at dårlig informasjonsflyt har vært en utfordring etter introduksjonsloven, særlig mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten. I tillegg er det flere kommuner som ikke oppfyller sin plikt til å registrere personopplysninger i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR), noe som blant annet gjør det utfordrende for IMDi å utføre sine oppgaver. Samtidig ser departementet at den foreslåtte bestemmelsen var uklar, og at det er andre tiltak som kan være bedre egnet til å sikre tilstrekkelig informasjonsflyt. Plikten til å registrere personopplysninger i NIR er allerede lovregulert.

Videre pågår det arbeid i departementene med å endre en rekke velferdslover for å sikre bedre samarbeid mellom velferdstjenestene. I tillegg har Forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven), blant annet foreslått nye regler om taushetsplikt og informasjonsdeling mellom forvaltningsorgan. Som følge av dette opprettholder departementet ikke forslaget om å regulere at kommunen skal sørge for nødvendig informasjonsflyt internt i kommunen og mellom kommunen og andre aktører som har oppgaver etter loven.

Departementet opprettholder forslaget om å synliggjøre i loven at kommunen kan overholde sine plikter også ved å gi andre aktører i oppdrag å utføre oppgavene. Kommunen kan for eksempel legge ansvaret for norskopplæringen til en privat aktør eller la private og sosiale entreprenører tilby elementer i introduksjonsprogrammet.

Skolelederforbundet advarer i høringen mot at kommunene skal ha mulighet til å legge ansvaret over på en privat aktør og ønsker like strenge bestemmelser som for skoler etter friskoleloven. Departementet viser til at forslaget gir uttrykk for gjeldende rett i dag, og at det ikke er holdepunkter for at dette svekker kvaliteten i tilbudet. Noen kommuner er avhengige av private aktører for å gi et tilstrekkelig godt tilbud.

Høringsinstansene har blant annet hatt innspill om at det bør fremgå hvem de andre aktørene er. Blant annet foreslår både VOFO og Studieforbundet Folkeuniversitetet at studieforbund bør nevnes eksplisitt. Departementet gjør ikke endringer som følge av disse innspillene. Studieforbund og frivillige organisasjoner er eksempler på private aktører som kan gis oppdrag etter bestemmelsen, men det kan også være andre aktuelle aktører. Departementet anser det som en fordel at bestemmelsen ikke legger føringer på hvilke aktører som kan gis oppdrag.

Kommunen har alltid det overordnede ansvaret for at pliktene etter loven overholdes. Dette gjelder også når kommunen har gitt andre aktører i oppdrag å utføre oppgaver. Å sikre at kommunen følger opp private aktører som utfører lovpålagte oppgaver for kommunen, vil være en del av kommunens internkontrollansvar. Private aktører omfattes ikke av internkontrollkravet etter kommuneloven.

Kommunen må sikre og følge med på at deltakere i ordningene etter integreringsloven får det de har krav på når oppgaver er satt bort til private. Kommunen kan for eksempel ta inn et krav til internkontroll i avtalen med aktøren, se Prop. 46 L (2017–2018) punkt 23.4.2 om kommunens internkontroll og private aktører. Dersom tjenesten kommunen anskaffer har en verdi på over 100 000 kroner ekskludert merverdiavgift, må kommunen følge anskaffelsesregelverket.

Kompetanse Norge administrerer en godkjenningsordning for tilbydere av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunale voksenopplæringssentre er godkjente tilbydere av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det samme gjelder andre aktører som kommunen har inngått avtale med, for eksempel et studieforbund eller en privat tilbyder. På Kompetanse Norge sine hjemmesider finnes det en oversikt over godkjente tilbydere

6.1.4.2 Krav til forsvarlighet

Departementet hørte åpent hvorvidt det burde innføres et forsvarlighetskrav til tjenestene kommunen yter etter integreringsloven. Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det og mener at et slikt krav vil bidra til å redusere forskjeller mellom kommunene og sikre bedre tjenester for deltagerne. Samtidig er det mange som reiser spørsmål ved hva et slikt krav innebærer i praksis, og som understreker behovet for konkretisering og veiledning til både kommunen og tilsynsmyndigheten. En del høringsinstanser støtter ikke forslaget og mener kvalitet i opplæring og andre tjenester etter loven ivaretas eller kan ivaretas på andre måter.

Bakgrunnen for forslaget om innføring av et forsvarlighetskrav i integreringsloven er blant annet at flere deltagere i introduksjonsprogram og i norskopplæringen i dag opplever å få et program eller en opplæring som verken er egnet til å oppfylle formålet med loven eller formålet med programmet om å forberede for deltagelse i yrkeslivet. Departementet er for eksempel kjent med at deltagere gis språkpraksis på arbeidsplasser der det ikke er mulighet for å praktisere norsk. Den enkelte har i dag begrenset mulighet til å klage på innholdet av programmet eller norskopplæringen. Det kan heller ikke føres tilsyn med om innholdet av programmet eller norskopplæringen er egnet. Både introduksjonsprogrammet og opplæringen i norsk og samfunnskunnskap kan bestå av en rekke ulike elementer og tiltak og gjennomføres ved bruk av ulike metoder.

Departementet mener at de nevnte funnene, og det at tjenestene som ytes er sammensatt av elementer fra ulike fagområder, gjør det særlig viktig at kommunen løfter blikket og vurderer tjenestene fra et overordnet perspektiv. Dette vil også bevisstgjøre kommunen om at det som tilbys deltagerne må holde en viss kvalitet. Departementet har vurdert andre måter å sikre kvaliteten i opplæring og andre tjenester etter loven på enn et forsvarlighetskrav, for eksempel krav til de enkelte delene av tjenestene som ytes. Innholdet av programmet og opplæringen tilpasses den enkelte deltager og varierer ut fra hvilke kvalifisering- og opplæringstilbud som finnes lokalt. Det faktum at kvalifiseringen og opplæringstilbudet vil variere, både ut fra hvilke behov deltageren har og lokale forhold, er en utfordring som gjelder generelt for mange kommunale tjenester. Det gjør det uansett utfordrende å fastsette innholdsmessige krav til de enkelte elementene i introduksjonsprogrammet eller opplæringen, enten i lovgivningen eller gjennom rammeplaner. Som følge av dette foreslår departementet å innføre et krav om at opplæring og tjenester som kommunen yter etter denne loven skal være forsvarlige.

Forsvarlighetskrav følger blant annet av barnevernloven, sosialtjenesteloven og helselovgivningen. Kravet etter barnevernloven innebærer at alle tjenester og tiltak skal være forsvarlige, både når det gjelder innhold, omfang og når tjenestene ytes. Etter sosialtjenesteloven skal tjenestene som ytes være forsvarlige både når det gjelder tilgjengelighet, kompetanse, innhold og omfang. Forsvarlighetskravet i helselovgivningen innebærer at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Krav om forsvarlighet er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet er forankret blant annet i fagkunnskap og faglige retningslinjer. Innholdet i kravet endrer seg dermed også i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatninger. Kravet må ses i sammenheng med de øvrige pliktene som kommunen har etter loven og innebærer ikke at kommunen får plikter utover dette. Forsvarlighetskravet har en dobbel funksjon. Det er en rettesnor for kommunen og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør være. Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenestene blir uforsvarlig.

Mellom god praksis, og forsvarlighetskravets nedre grense, vil det være rom for at kommunen kan utøve skjønn. Det følger imidlertid av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Statens helsetilsyn er overordnet faglig myndighet for tilsynsvirksomheten på de nevnte områdene. I sin høringsuttalelse til forslaget om innføring av forsvarlighetskrav i integreringsloven anbefaler tilsynet at det tas stilling til hvorvidt det faglige grunnlaget på integreringsområdet er av en slik karakter at det kan danne en faglig målestokk utenfor loven og dermed gi kravet et konkret innhold. Dersom dette ikke er mulig mener Helsetilsynet at det er et bedre alternativ å ha egne bestemmelser om de spesifikke kvalitetskravene til kommunens tjenester.

Med utgangspunkt i høringsuttalelsen til Statens helsetilsyn, har departementet vurdert det faglige grunnlaget på integreringsområdet. I forbindelse med utviklingen av introduksjonsprogrammet ble det i 1999 og 2000 igangsatt 26 forsøksprosjekter i kommunene for å prøve ut nye kvalifiseringsmetoder for nyankomne innvandrere, koblet til utbetaling av en stønad som alternativ til økonomisk sosialhjelp. Forsøkene ble evaluert og dannet grunnlaget for anbefalingene til innholdet i og organiseringen av introduksjonsprogrammet. Det har også vært gjennomført en rekke evalueringer av introduksjonsordningen etter at ordningen ble innført i 2003. I den første perioden etter 2003 kunne kommunene søke på en tilskuddsordning for prosjektmidler for blant annet metodeutvikling innenfor introduksjonsprogrammet og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Fra 2013 ble tilskuddsordningen for kommunale utviklingsmidler (KUM) opprettet. Formålet med ordningen var å øke kvaliteten og bedre resultatene i kommunenes integreringsarbeid. Ordningen ble fra 2019 erstattet av tilskuddsordningen Utvikling av kommunale integreringstiltak. Denne ordningen skal bidra til kunnskaps- og metodeutvikling av nasjonal interesse innen introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kunnskapen og metodene skal ha overføringsverdi til øvrige kommuner. Som følge av dette er det mye kunnskap om hva som er god praksis i arbeidet med kvalifiseringen av flyktninger, og det har vært en kontinuerlig utvikling av metoder, tiltak og beste praksis siden ordningene i introduksjonsloven ble innført.

Det finnes blant annet kunnskap og kvalitetsstandarder om hva individuell tilpassing og tett oppfølging bør være, og hva som kjennetegner en god arbeidspraksis- og en god språkpraksisplass. IMDi utarbeidet i 2019 en modell for kommuner som ønsker å utvikle arbeidsrettede løp for deltagere i introduksjonsprogram med lite eller ingen skolebakgrunn. Videre foreligger det kunnskap som tilsier at lederforankring, økonomisk handlefrihet og at kommunen setter egne mål for integreringsarbeidet har en positiv effekt på resultatene av kvalifiseringsarbeidet (Fafo 2017:31).

Mye av denne kunnskapen er tilgjengelig for kommunene og andre gjennom nettsidene til blant annet IMDi, Kompetanse Norge og KS. Kommunene kan blant annet finne nye evalueringer og kunnskapsoppsummeringer og direktoratenes maler og veiledere. En utfordring er at kunnskapen ikke er samlet på ett sted og heller ikke brukes av alle kommunene i dag. Samtidig mener departementet at kunnskapen som finnes, gir veiledning om en form for beste praksis for de fleste mulige tiltak i introduksjonsprogrammet. Selv om opplæringstilbudet og andre tjenester må tilpasses lokale forhold, vil kommunene for eksempel kunne finne veiledning om hva som kreves av en arbeidspraksisplass, og vil kunne bruke dette i sitt lokale arbeidsmarked.

På denne bakgrunn mener departementet at kunnskapen og det faglige grunnlaget som er tilgjengelig på integreringsfeltet, er av en slik karakter at det danner en faglig målestokk. Departementet vil arbeide videre for å gjøre kunnskapen bedre tilgjengelig for kommunene innen tidspunktet for lovens ikrafttredelse. De standardiserte elementene som utvikles til bruk i introduksjonsprogrammet, skal gjøre det enklere for kommunene å tilby differensierte introduksjonsprogram av god kvalitet for alle typer deltagere. Som del av arbeidet vil det bli utviklet en digital ressurs med lett tilgjengelige kvalitetsstandarder, faglige anbefalinger og verktøy som skal gjøre det enklere for kommunene å få på plass relevante tiltak. Departementet ønsker at denne ressursen fremover også skal inneholde øvrige kvalitetsstandarder for arbeidet med oppfølging av ordningene i integreringsloven.

Departementet viser for øvrig til at flertallet av fylkesmennene som har uttalt seg om forsvarlighetskravet, støtter innføringen.

Det sentrale i forsvarlighetskravet er at opplæringen og tjenestene som ytes, skal være egnet til å oppfylle formålet med loven om tidlig integrering i det norske samfunnet. Dette er et overordnet krav og det som skal vurderes er det samlede tjenestetilbudet deltageren får. Når det gjelder innholdet av tilbudet, må kommunene i praksis vurdere opplæringen og andre tjenester opp mot tilgjengelig kunnskap. Kommunene må dessuten se på hvorvidt tjenestetilbudet er tilpasset den enkeltes behov, og om det bidrar til at deltageren vil oppnå sitt sluttmål og norskmål. Kommunen skal sikre at det er samsvar mellom det som fremkommer av kompetansekartleggingen og karriereveiledningen og innholdet av opplæringen og andre tjenester.

Et introduksjonsprogram kan inneholde elementer som ikke direkte gjør deltageren i stand til å delta i arbeid eller utdanning. Dette ligger innenfor kommunens skjønn. Noen slike elementer medfører ikke at tjenestetilbudet er uforsvarlig. Tjenestetilbudet kan likevel anses for å være uforsvarlig dersom slike elementer utgjør hoveddelen av programmet, siden dette ikke vil være egnet til å oppfylle formålet med loven. Andre eksempler på tilfeller hvor tilbudet vil være uforsvarlig, er dersom deltageren får norskopplæring tilpasset en annen progresjon enn det som er nødvendig for at deltageren når sitt norskmål. Det kan for eksempel gis for lite opplæring eller opplæring som ikke er tilpasset deltagerens norsknivå og norskmål. Tilsvarende vil gjelde dersom deltageren får språkpraksis uten mulighet for å praktisere norsk. Har deltageren en uegnet språkpraksis som et engangstilfelle, men opplæringen ellers er tilpasset deltagerens behov, vil derimot opplæringen anses å være forsvarlig.

Tjenestetilbudet bør være organisert med tydelig oppgave- og ansvarsfordeling slik at det er klart for både deltageren og for kommunen hvem skal tilby hva og til hvilken tid. Fristene i loven skal overholdes. Videre bør kommunen sikre at personalet har god kompetanse innenfor deres ansvarsområde, både lærere, programrådgivere og andre som har ansvar for tjenester etter integreringsloven i kommunen.

Kommunen må selv sørge for å oppfylle forsvarlighetskravet. En rettslig standard kan være krevende å overholde for kommunen, siden innholdet i forsvarlighetskravet ikke følger direkte av loven, men av en faglig målestokk. Det kan være utfordrende for kommunen å vurdere om tjenestene til enhver tid er forsvarlige, men dette er samtidig vurderinger kommunen allerede har erfaring med på andre områder, for eksempel etter barnevernloven og sosialtjenesteloven. Videre har kommunene erfaring med integreringsarbeid, og er godt rustet til å vurdere tjenestene som ytes. Det vil være naturlig å gjøre en vurdering av opplæringen og andre tjenester når kommunen er i kontakt med deltageren gjennom programtid og opplæring. Dersom deltageren ikke oppnår forventet progresjon eller har bekymringer rundt tjenestetilbudet, kan det være indikasjoner på at opplæring og andre tjenester ikke er i samsvar med kravene i § 3. Kunnskapsgrunnlaget som er omtalt ovenfor, og lovens formålsbestemmelse gir veiledning i vurderingen.

Departementet har ikke grunn til å tro at innføring av et krav til forsvarlighet vil medføre ytterligere rettsliggjøring gjennom rettsprosesser for domstolene, slik KS uttaler.

§ 4. Fylkeskommunens ansvar

Integreringsloven § 4 

Ansvar for regionalt integreringsarbeid

Fylkeskommunen er ansvarlig for det regionale integreringsarbeidet. 

Fylkeskommunen skal utarbeide planer for kvalifisering av innvandrere. Slike planer er et virkemiddel for å bidra til at flere innvandrere deltar i arbeidslivet. Planene skal omfatte tiltak for å kvalifisere innvandrere til å møte regionale arbeidsmarkedsbehov. Det er særlig aktuelt å fremheve hvilken opplæring innvandrere trenger for å møte regionale behov for arbeidskraft. 

Fylkeskommunen bør blant annet samarbeide med kommunene i fylket i utarbeidelsen av planene.

Fylkeskommunen har i tillegg selvstendig ansvar for videregående opplæring etter opplæringsloven. Med integreringsloven blir det økt fokus på at flere skal få formelle kvalifikasjoner, og særlig at flere skal kunne fullføre videregående opplæring. Det er viktig at fylkeskommunen sørger for å oppfylle retten til videregående opplæring for de som inngår i målgruppen for introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Bosetting

Fylkeskommunen skal anbefale hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket. Anbefalingen skal ta utgangspunkt i anmodningstall fra Nasjonalt utvalg. Anbefalingen skal være basert på nasjonale føringer, herunder anmodningskriterier. Fylkeskommunen skal i sin anbefaling også legge vekt på regionale planer for kvalifisering av innvandrere, samt fylkeskommunens kjennskap til regionen og den enkelte kommune. Det forutsettes at fylkeskommunen har kunnskap om hvilke tilpassede opplæringstilbud som finnes, herunder innføringstilbud, kombinasjonsklasser og fag- og yrkesopplæring for voksne, samt kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet og avstander til sentrale tilbud.

IMDi skal fortsatt ha ansvaret for å sende ut anmodning til kommunene om å bosette et gitt antall flyktninger. IMDi skal legge stor vekt på fylkeskommunens anbefaling om hvor mange flykninger som skal bosettes i den enkelte kommune. Den enkelte kommune fatter fortsatt vedtak basert på anmodning fra IMDi. Bosetting av flyktninger skal fortsatt være basert på frivillighet og samarbeid mellom aktørene.

Karriereveiledning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Fylkeskommunen skal sørge for tilbud om karriereveiledning etter § 11. Fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter § 30 andre ledd. Fylkeskommunen har ansvar for opplæringen i norsk og samfunnskunnskap for de som går fulltid i videregående opplæring.

Veiledning og oppfølging av kommunenes kvalifiseringsarbeid og forskriftshjemmel

Departementet har myndighet til å gi forskrift om fylkeskommunens ansvar for det regionale integreringsarbeidet. Det kan blant annet gis forskrift om ansvaret for regionalt arbeid mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse samt regional oppfølging av frivillighet og samfunnsdeltagelse. Det kan også gis forskrift om ansvaret for oppgavene som det er overført midler til fra de tidligere tilskuddsordningene etablereropplæring for innvandrere, mentor- og traineeordninger og Jobbsjansen del B. Rammene for fylkeskommunens ansvar, og dermed hva det kan gis forskrift om, fremgår av Meld. St. 6 (2018-2019) Oppgaver til nye regioner.