Kapittel 3 Tidlig kvalifisering
§ 5. Plikt til å delta i opplæring i mottak
Asylsøkere som bor i mottak og som er over 18 år har plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Opplæringen kan foregå utenfor mottaket.
Disse er unntatt fra plikten til å delta i opplæring i mottak:
- Asylsøkere som får sin søknad behandlet etter hurtigprosedyrer i Utlendingsdirektoratet
- Asylsøkere som nektes å få asylsøknaden realitetsbehandlet etter utlendingsloven § 32
- Asylsøkere som bor på ankomstsenter eller i transittmottak eller
- Asylsøkere som har fått avslag på søknad om beskyttelse av Utlendingsdirektoratet, har ikke plikt til å delta i opplæringen.
Sistnevnte unntak innebærer at plikten opphører ved første avslag på søknad om beskyttelse, selv om vedkommende klager på vedtaket, og dermed ikke har fått endelig avslag. Plikten opphører også hvis den enkelte får innvilget søknad om beskyttelse, ettersom vedkommende da ikke lenger er asylsøker.
Kommunens plikt er å sørge for opplæring så snart som mulig etter at asylsøkere som omfattes av plikten er registrert i et mottak i kommunen. Dette innebærer at kommunen skal ta initiativ til å sette i gang opplæringen for de som har plikt til deltagelse etter første ledd. Kommunen kan ta hensyn til når det er praktisk og fornuftig å starte opplæringen, særlig med tanke på andre prosesser asylsøkeren skal gjennom i den innledende asylfasen. Det stilles ikke et absolutt krav om å ha gjennomført helseundersøkelse, asylintervju eller utvidet registrering. Det skal legges vekt på å komme tidlig i gang med opplæringen. Plikten følger direkte av loven og kommunen skal ikke treffe enkeltvedtak om deltagelse i opplæringen. Det skal ikke være nødvendig for den enkelte å fremsette en søknad.
Asylsøkerens plikt til å delta i opplæring inntrer idet opplæringen tilbys av kommunen.
Antallet timer opplæring er regulert i forskrift.
§ 6. Kompetansekartlegging før bosetting i en kommune
«Vertskommuner for mottak skal kartlegge kompetansen til personer som bor i mottak, og som har fått en oppholdstillatelse som nevnt i § 9.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet skal kartlegge kompetansen til overføringsflyktninger før innreise til Norge. Med overføringsflyktning menes en person som har fått flyktningstatus, jf. utlendingsloven § 28 første ledd, før innreise til Norge, eller som har fått en innreisetillatelse i påvente av behandling av sin søknad om flyktningstatus.
Kartleggingen skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om arbeid eller utdanning og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen.
Kravene til kartleggingen i § 10 andre ledd og forskrift etter § 10 fjerde ledd gjelder tilsvarende.»
Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 6?
Merknader til § 6, s. 174
Bestemmelsen regulerer kompetansekartlegging før bosetting i en kommune.
Personer som bor i mottak, og som har fått en oppholdstillatelse som nevnt i § 9, skal etter første ledd kartlegges av vertskommunen for mottak. De som skal kartlegges er fremtidige deltagere i introduksjonsprogrammet.
Etter andre ledd skal IMDi kartlegge kompetansen til overføringsflyktninger før innreise til Norge, jf. § 10. De overføringsflyktningene som IMDi ikke kartlegger, kartlegges etter ankomst i Norge. Det presiseres at en overføringsflyktning etter bestemmelsen er en person som har fått flyktningstatus etter utlendingsloven § 28 før innreise til Norge, eller som har fått en innreisetillatelse i påvente av behandling av sin søknad om flyktningstatus.
Det følger av tredje ledd første punktum at kartleggingen skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om arbeid eller utdanning, og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov. Utdanning i denne sammenhengen inkluderer også grunnskole. Kompetansekartleggingen er ett av flere hensyn som vektlegges i bosettingsarbeidet. Den er videre et sentralt grunnlag for et tilpasset introduksjonsprogram etter bosetting.
Det følger av tredje ledd andre punktum at den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kartleggingen. Dette innebærer at den enkelte både har krav på tilbud om kartlegging, og at vedkommende må gjennomføre kartleggingen. Personer som av ulike grunner ikke kartlegges før bosetting skal kartlegges etter bosetting, jf. § 10.
I fjerde ledd fremgår det at kravene til kartleggingen i § 10 andre ledd og forskrift etter § 10 fjerde ledd gjelder tilsvarende. Det vises til merknadene til § 10.
Departementets vurderinger, s. 54 (punkt 7.2.4)
Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste kompetansekartlegging før bosetting i en kommune, se forslag til § 6. Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg støtter hele eller deler av forslaget.
7.2.4.1 Målgruppen for kompetansekartlegging i mottak
Departementet foreslår at målgruppen for kompetansekartlegging i mottak er personer som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogram. Dette er en snevrere målgruppe enn etter dagens ordning, som omfatter alle beboere over 16 år som har fått eller har stor sannsynlighet for å få oppholdstillatelse.
Kompetansekartlegging før bosetting skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, jf. forslag til § 6 tredje ledd. Forslaget er ment å sikre at så mange som mulig som skal delta i introduksjonsprogrammet skal være kartlagt i forkant av oppstart i program.
Kompetansekartleggingen før bosetting skal danne grunnlag for karriereveiledning etter bosetting, se punkt 8.3.4. Det er derfor også et poeng at kartleggingen ikke bør skje for lang tid i forkant av at den enkelte blir bosatt. Videre er det hensiktsmessig at kartleggingen skjer i forbindelse med det øvrige bosettingsforberedende arbeidet som skjer etter at den enkelte har fått innvilget oppholdstillatelse. Departementet ser at det kan være argumenter for at kartleggingen skal skje tidligere, for en større målgruppe, men formålet med denne kartleggingen vil være av en annen karakter enn det som ligger til grunn for departementets forslag. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det kun er personer i mottak som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogram, som også er i målgruppen for kompetansekartlegging i forkant av bosetting.
7.2.4.2 Formålet med kompetansekartlegging før bosetting
Formålet med kompetansekartleggingen før bosetting er at den skal bidra til bosetting i en kommune med relevant tilbud om utdanning eller arbeid og til at introduksjonsprogrammet blir tilpasset den enkeltes behov, se forslag til § 6 tredje ledd. Personer som har kompetanse som tilsier at de skal inn i videregående opplæring eller høyere utdanning bør for eksempel bosettes i nærheten av en videregående skole eller utdanningsinstitusjon som tilbyr et tilrettelagt opplegg for minoritetsspråklige, se punkt 3.2.5. Personer som har kompetanse innen særlige yrker bør for eksempel bosettes et sted der de kan få arbeid innenfor bransjen de har kompetanse i. I beslutning om bosettingskommune er kompetanse ett av flere hensyn som må legges til grunn.
ompetansekartlegging før bosetting skal bidra til at dette hensynet kan ivaretas. Forslaget må ses i sammenheng med punkt 6.2.4.1 om fylkeskommunenes ansvar for utarbeiding av planer for kvalifisering av innvandrere, punkt 6.2.4.2 om fylkeskommunes ansvar for deler av bosettingsarbeidet og punkt 8.2.4 om kompetansekartlegging som grunnlag for et tilpasset introduksjonsprogram.
Noen høringsinstanser har uttrykt bekymring for at flyktninger med høy kompetanse bosettes i sentrale kommuner, mens mindre sentrale kommuner må bosette flyktninger med lav kompetanse. Departementet bemerker at flere mindre distriktskommuner har et godt arbeidsmarked og at noen av disse kommunene også har utarbeidet tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere med utgangspunkt i lokale arbeidsbehov. I forbindelse med sin anbefaling av hvor mange flyktninger som bør bosettes i den enkelte kommune i fylket, skal fylkeskommunen legge vekt på regionale planer for kvalifisering av innvandrere samt fylkeskommunens kjennskap til regionen og den enkelte kommune. Det forutsettes at fylkeskommunen har kunnskap om hvilke tilpassede opplæringstilbud som finnes, samt kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet og avstander til sentrale tilbud. Det er også etablert en tilskuddsordning som fylkeskommunene kan søke på, se punkt 13.4.2, som skal stimulere fylkeskommunen til å etablere flere tilbud om fag- og yrkesopplæring for voksne minoritetsspråklige. I tillegg har departementet økt støtten til kombinasjonsklasser, se punkt 13.4.2. Ved bosetting av familier vil IMDi måtte foreta en totalvurdering ut fra hva som samlet er best for familien.
7.2.4.3 Kartlegging av overføringsflyktninger
Overføringsflyktninger vil i hovedsak bli bosatt direkte i en kommune etter innreise til Norge. Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste dagens ordning med at IMDi kartlegger kompetansen til overføringsflyktninger før innreise til Norge. Med overføringsflyktning menes en person som har fått flyktningstatus, jf. utlendingsloven § 28 første ledd, av UDI før innreise til Norge eller som har fått en innreisetillatelse i påvente av behandling av sin søknad om flyktningstatus.
Overføringsflyktninger som ikke kan kartlegges før innreise til Norge, kartlegges etter ankomst til Norge. Dersom overføringsflyktninger ikke er kartlagt før innreise, og må innom mottak før bosetting, skal de kartlegges i mottak i tråd med forslag til § 6. De som blir bosatt direkte i kommunen, skal kartlegges i tråd med forslag til § 10, se punkt 8.2.4 nedenfor.
7.2.4.4 Ansvaret for kompetansekartlegging før bosetting
På spørsmålet om hvilken aktør som skal ha ansvar for kompetansekartlegging i mottak ga et klart flertall av høringsinstansene uttrykk for at ansvaret for kompetansekartleggingen av beboere i mottak bør legges til vertskommuner for mottak, og departementet opprettholder forslaget. Departementet er enig med Kompetanse Norge i at vertskommunene bør ha gode forutsetninger for å bistå beboere på mottak med å kartlegge kompetansen sin, blant annet fordi kommunene allerede har opplæring- og kvalifiseringsoppgaver for beboere i mottak.
Departementet viser til at en god del av vertskommunene for mottak også vil være bosettingskommuner. Det er bosettingskommunen som skal gjennomføre kompetansekartlegging av de som av ulike grunner ikke har gjennomført dette før bosetting, for eksempel familiegjenforente, se punkt 8.2.4 nedenfor. Bosettingskommuner vil derfor ha opparbeidet gode rutiner og erfaring med kompetansekartlegging.
Departementets forslag innebærer at ansvaret for innhenting av bosettingsrelevant informasjon fordeles på to aktører; mottak og vertskommunen for mottak. Departementet er enig i at dette kan ha noen praktiske ulemper og at det er en fordel hvis ansvaret for alt bosettingsforberedende arbeid samles på én hånd. I denne omgang foreslås det likevel ikke endringer i ansvaret for de øvrige delene av det bosettingsforberedende arbeidet i mottak.
Vertskommunen for mottak bør sørge for at kompetansekartleggingen gjennomføres i forbindelse med de øvrige delene av det bosettingsforberedende arbeidet. Departementet bemerker her at bosettingsforberedende samtale i mottak som hovedregel skal gjennomføres innen 14 dager etter at det er kjent at beboeren har fått innvilget oppholdstillatelse som danner grunnlag for bosetting. Ved gjennomføring av kompetansekartlegging vil det være nødvendig med bruk av tolk, dersom kommunen og deltageren ikke kan kommunisere forsvarlig på et felles språk, slik flere av høringsinstansene har påpekt. Tolken som brukes bør være kvalifisert, altså oppfylle kravene for å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Departementet bemerker videre at vertskommunene kan motta veiledning fra IMDi slik at de sikres relevant kompetanse til å utføre oppgaven.
7.2.4.5 Rett og plikt til kompetansekartlegging
Departementet opprettholder forslaget om at den enkelte har rett og plikt til å gjennomføre kompetansekartlegging, se forslag til § 6 tredje ledd andre punktum. Kartleggingen er sentral i bosettingsarbeidet og har også stor betydning i planleggingen og tilretteleggingen av introduksjonsprogrammet. Tall fra IMDi om selvregistrering av kompetanse i mottak, viser at det er et stort avvik mellom antall som registrerer sin kompetanse og målet om at alle i målgruppen skal gjøre det. Det er frivillig for mottaksbeboere å registrere sin kompetanse, og dette kan ha en påvirkning på antallet som registrer sin kompetanse. Rett og plikt til gjennomføring vil bidra til å sikre et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag i bosettingsarbeidet, og danne et godt grunnlag for karriereveiledning etter bosetting, se punkt 8.3.4 nedenfor.
7.2.4.5 Innholdet i kartleggingen
Departementet opprettholder forslaget om at kompetansekartlegging før bosetting i en kommune skal gjennomføres i tråd med § 10, som gjelder kompetansekartlegging etter bosetting. Dette innebærer at det er de samme opplysningene som skal kartlegges uansett om kartleggingen skjer før eller etter bosetting. Kartleggingen skal minst omfatte hvilke språkkunnskaper og hvilken utdanning, arbeidserfaring og annen relevant kompetanse den enkelte har, jf. forslag til § 10 andre ledd. Kartleggingen skal gjøres innenfor rammene av bestemmelsene om behandling av personopplysninger i §§ 41 til 44 og personvernforordningen. Det er altså bare opplysninger som er nødvendige for å oppnå formålet som kan kartlegges.
For voksne innvandrere med relevant yrkeserfaring vil realkompetansevurdering være et virkemiddel som kan gi den enkelte mulighet til å dokumentere sin faglige bakgrunn og bidra til en raskere vei til fagbrev, se punkt 4.2, og er noe vertskommunen kan vurdere å gjennomføre i forbindelse med kartleggingen.
Det er flere kommuner som uttrykker skepsis til at kartleggingen før bosetting skal danne grunnlag for å avgjøre lengden og innholdet i introduksjonsprogrammet, og slik binde opp kommunen. Personer som gjennomfører kompetansekartlegging før bosetting skal ikke kartlegges på nytt, men kartleggingen kan justeres dersom det er behov for det. Det vil være opp til den enkelte kommune å vurdere dette behovet. Når det gjelder lengde og innhold i programmet er det fortsatt den enkelte kommune som skal avgjøre dette, innenfor rammene av forslaget til sluttmål og varighet av introduksjonsprogrammet, se punkt 8.5.4.
Departementet forslår ikke å legge andre føringer for hvordan vertskommunen for mottak og IMDi skal organisere kompetansekartleggingen enn at et minimum av kompetanseopplysninger blir kartlagt, jf. forslag til § 10 andre ledd. Mange høringsinstanser mener imidlertid at det bør rettes en innsats for å utvikle systemer, verktøy og veiledning for kartleggingen. Departementet mener det vil være opp til vertskommunen for mottak og IMDi å bestemme metode og bruk av systemer, men vil vurdere om det bør utarbeides retningslinjer for kartleggingen.
Opplysningene fra kartleggingen skal følge med den enkelte til bosettingskommunen. Opplysningene skal der brukes videre inn i planleggingen av introduksjonsprogrammet, se punkt 8.
§ 7. Andre integreringsfremmende tiltak før bosetting i en kommune
«Vertskommuner for mottak kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet, jf. § 14 første og andre ledd, og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i mottak og som har fått en oppholdstillatelse som nevnt i § 9.»
Hva sier lovens forarbeider (Prop. 89 L 2019-2020) om § 7?
Merknader til § 7, s. 174
Bestemmelsen synliggjør muligheten for at vertskommuner for mottak kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i mottak og som har fått en oppholdstillatelse som nevnt i § 9. Hensikten med å tilby slike tiltak er å bidra til en mer smidig overgang til introduksjonsprogram i bosettingskommunen. Det kan for eksempel settes i gang praksis, en prosess for realkompetansevurdering eller godkjenning av medbrakt høyere utdanning. Karriereveiledning er et annet eksempel, som imidlertid krever samarbeid med fylkeskommunen. Vertskommunen for mottak har ikke plikt til å tilby slike tiltak.
Departementets vurderinger, s. 57 (punkt 7.3.4)
Departementet opprettholder forslaget om at vertskommuner for mottak kan tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet og andre integreringsfremmende tiltak til personer som bor i mottak og som har fått en oppholdstillatelse som medfører at de er i målgruppen for introduksjonsprogrammet, se forslag til § 7. En del blir boende i mottak i en lengre periode etter innvilget oppholdstillatelse, før bosetting i en kommune. For å motvirke passivitet og for å starte kvalifiseringen tidlig kan det være en fordel om den enkelte kan komme i gang med kvalifiserende elementer mens vedkommende fortsatt bor i mottak, slik som noen av høringsinstansene også peker på. For eksempel kan det være en fordel å komme i gang med elementene som uansett er obligatoriske å gjennomføre i introduksjonsprogrammet, blant annet foreldreveiledning og livsmestring.
Det foreslås ikke at vertskommunen skal ha plikt til å tilby standardiserte elementer fra introduksjonsprogrammet til personer i mottak. Forslaget skal synliggjøre muligheten og være en oppfordring til vertskommunen om å inkludere personer i mottak når disse elementene tilbys for innvandrere som er bosatt i kommunen samt bidra til økt samarbeid mellom vertskommuner for mottak og bosettingskommuner.
Andre integreringsfremmende tiltak kan for eksempel være realkompetansevurdering og oppstart av prosessen med å godkjenne medbrakt høyere utdanning. Hvorvidt den enkelte har høyere utdanning vil fremkomme av kompetansekartleggingen. Både realkompetansevurdering og godkjenning av høyere utdanning fra utlandet kan ta tid, og det vil være en fordel om denne prosessen kan starte tidlig. Karriereveiledning er et annet eksempel på tiltak som kan tilbys før bosetting, men da i samarbeid med fylkeskommunen.
Departementet vil arbeide videre med å tilrettelegge for andre integreringsfremmende tiltak i mottak. I arbeidet vil departementet også vurdere hvordan slike tiltak kan finansieres.