Var det oppskriften som manglet? - andre delrapport i Følgeevaluering av standardiserte elementer

Fafo evaluerer implementeringen av de standardiserte elementene i introduksjonsprogrammet som ble utviklet i forbindelse med innføring av integreringsloven som trådte i kraft 1.1.2021. Elementene er tilgjengelig på Fagressurs for introduksjonsprogrammet | Introduksjonsprogrammet (imdi.no), som ble lansert i januar 2021. Fafos evaluering pågår fra 2021 til 2024.

Fafo ser nærmere på følgende spørsmål i følgeevalueringens andre delrapport:

1. I hvilken grad og på hvilke måter har kommunene innført standardiserte elementer?
2. Hvilke aktører er involvert, og hvordan fungerer samarbeidet mellom dem?
3. Hva påvirker kommunenes forutsetninger for å ta i bruk de standardiserte elementene?

Som i den første delrapporten konsentrerer Fafo seg om fem standardiserte elementer som er valgt ut i samråd med IMDi; praksis og hurtigspor (i det videre omtalt som arbeidsrettet innhold i introduksjonsprogram), livsmestring i et nytt land, foreldreveiledning, og digitale ferdigheter.

Hovedfunn og anbefalinger

• Fafo finner til dels store forskjeller i grad av implementering av de standardiserte elementene, som har sammenheng med kommunenes bosettingsvolum og -erfaring. En betydelig andel kommuner mangler den kapasiteten og de ressursene som skal til for å følge anbefalingene som blir presentert på fagressursen for introduksjonsprogrammet.

Fafo kommer i rapporten med to overordnede anbefalinger

• Nasjonale myndigheter bør gi veiledning om prioriteringer knyttet til innhold i introduksjonsprogram, på måter som tar hensyn til svært ulike forutsetninger i kommunene.
• Direktoratene bør opprettholde oppmerksomhet på deltakerne som trenger lengre introduksjonsløp, selv om det de siste par årene grunnet de høye ankomstene av flyktninger fra Ukraina har vært lagt vekt på rask overgang til arbeid.

Fafo kommer med to advarsler i rapporten

• En del av flyktningene som blir bosatt har eller utvikler helseutfordringer, og førstelinjen erfarer at det er utfordrende å få til rask progresjon for denne gruppen. Deltakere som er foreldre skal i tillegg ta seg av barn som skal tilpasse seg forhold i et nytt land, for noen med midlertidige og usikre framtidsutsikter. Førstelinjen er bekymret for at deltakere bruker opp rettighetene til norskopplæring og introduksjonsprogram, uten å kunne dra fullt ut nytte av tilbudene. 
• Usikkerheten om hvor lenge de fordrevne fra Ukraina skal bli i Norge aktualiserer flere utfordringer for integreringsarbeidet. Utfordringene er knyttet til dimensjonering av mottaks- og integreringsapparatet i kommunene, til å få en riktig balanse mellom tempo og kvalitet for den enkelte deltaker, og hvilke handlingsrom det er for å imøtekomme deltakernes individuelle behov. Fafo peker på at løsningene som velges, vil påvirke flyktningenes videre integrering.

Når det gjelder implementeringen av de spesifikke standardiserte elementene, og forhold av betydning for implementeringen av dem, finner Fafo blant annet at:

• under halvparten av deltakerne som hadde avsluttet introduksjonsprogrammet innen 30. juni 2023 er registrert med minst ett arbeidsrettet tiltak i løpet av programmet. For de fleste utgjør arbeidsrettet innhold en liten andel av programmet.
• menn, unge, og deltakere fra Ukraina får i noe større grad arbeidsrettet innhold i sine introduksjonsprogram enn andre deltakere.
• deltakere i kommuner med lavt bosettingsvolum, er i noe mindre grad registrert med et arbeidsrettet innhold enn deltakere i kommuner som har bosatt flere flyktninger.
• deltakere i kommuner der introduksjonsprogrammet er lokalisert i NAV, har både lavere sannsynlighet for å ha fått et arbeidsrettet innhold, og de som får et slikt tilbud, får i snitt et mindre omfang.
• uansett om arbeidet med introduksjonsprogrammet er organisert i eller utenfor NAV, så er det en felles utfordring å ta i bruk arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV tidlig i deltakernes integreringsløp.
• tilbudene om fleksibel norskopplæring lokalt er begrenset, noe som har betydning for i hvilken grad denne opplæringen kan foregå parallelt med arbeidsrettet innhold. Kapasitetsutfordringer i voksenopplæringen gir også begrenset mulighet for å tilby intensiv eller tilstrekkelig undervisning. Den vanligste tilretteleggingen for parallell norskopplæring og praksis, er at andre aktiviteter gjennomføres de dagene deltaker ikke har norskopplæring.
• 7 av 10 kommuner oppgir at de har tilbud om livsmestring i et nytt land, mens de øvrige i hovedsak rapporterer at tilbudet er «underveis». I henhold til NIR-data er det imidlertid et mindretall av deltakerne som har rett og plikt til å gjennomføre dette elementet, som er registrert med det ved endt program.
• det er stor variasjon i både organisering og innhold når Fafo sammenligner tilbudet av livsmestring i et nytt land i ulike kommuner.
• det er ikke nødvendigvis er samarbeid i kommunene mellom de som utvikler kurs i livsmestring, de som tilbyr opplæring i samfunnskunnskap, tilbyderne av foreldreveiledning, og de som jobber med karriereveiledning.
• 8 av 10 kommuner oppgir i 2023 at de tilbyr foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet, sammenlignet med 7 av 10 i 2021, og de aller fleste av disse bruker sertifiserte veiledere fra egen kommune.
• førstelinjen har bekymringer knyttet til foreldreveiledningen tilpasset høye ankomster, som trådte i kraft 1. juli 2023 ved en midlertidig bestemmelse i integreringsforskriften og som innebærer et begrenset tilbud. Bekymringene knytter seg til at veiledningen kan bli et enveis informasjonskurs om hvordan man skal være foreldre i Norge, til forskjell fra et dialogbasert tilbud i tråd med opprinnelig intensjon.
• i underkant av fem prosent av deltakerne er registrert i NIR med digital kompetanse som tiltak i løpet av sin programperiode. Fafo antar at den lave andelen både skyldes at mange av deltakerne nå er vurdert som utenfor målgruppen, og at kommunen tilbyr digital opplæring som en del av annet innhold i introduksjonsprogram.
• kommunene etterlyser mer konkrete beskrivelser om hvordan kurs i digitale ferdigheter kan innrettes for deltakere som allerede har grunnleggende praktiske digitale ferdigheter, men som trenger innføring i hvordan de kan bruke disse ferdighetene i Norge.

IMDi vil vurdere funnene til Fafo aktivt i vår videreutvikling av faglige anbefalinger og veiledning på Fagressurs for introduksjonsprogrammet.

Rapport